1848—1849年革命后，尽管德意志联邦能够在法律上重建，但它实际上已经不再可能回到1848年前的状态。政治上和经济上的法权秩序、关税同盟、联邦之间的分立造成了越来越多的问题。改革德意志联邦的宪法、加强统一已经成为人们热议的话题。当权者已经不能无视资产阶级自由派对国家的民族和民主的合法性，对实现现代国家的经济、法律和权利的最低条件的要求。
1850年试图解决这一问题的大奥地利关税同盟失败之后，普鲁士和奥地利争夺霸权的斗争日益与民族统一和联邦的问题交织在一起。1859—1861年的联邦改革和1863年的《法兰克福改革议定书》（Reformakte）相继失败，改革德意志联邦的结构，使它获得发展可能的运动也未获成功。由于普鲁士和奥地利的两极对立以及它们对德意志联邦内涵不同看法，改变联邦宪法的“基本特征”时必须全体成员国一致同意的规定使任何改革都不可能获得通过。联邦已经没有能力解决现存的政治、经济和社会问题，它连自身的维系都已经非常成问题——其框架已经很难容纳普鲁士和奥地利的两极对立。因此，建立一个真正的联邦制国家的呼声越来越高。
北德意志联邦——德国现代联邦制国家的雏形
1866年以普鲁士的军事胜利而告终的普奥战争结束后，《布拉格和约》正式宣布德意志联邦寿终正寝，奥地利承认“没有奥地利帝国参加的新的德意志组织”，被排挤出德意志。
1867年4月，《北德意志联邦宪法》通过，在普鲁士的领导下，美因河以北24个邦国（包括3个自由市）组成的北德意志联邦以法律的形式确定下来。北德联邦是俾斯麦统一政策的政治工具。早在1866—1867年间，俾斯麦就放弃了吞并北德各邦、建立一个高度中央集权的国家的方案。他认为，帝国宪法应该接近于邦联的形式，但在实践中，人们应以“有弹性的、不引人注目而又宽泛的措辞”来赋予它联邦制国家的性质（Nipperdey，1980：145-146）。因此，宪法应该对南德意志诸国的加入开放，使其成为可能。它必须使后者认为，它们在让渡其国际法上的主权的同时还能在较大程度上保有自己原来的组织权力。《圣保罗教堂宪法草案》设计的行政联邦制——帝国权力的重心在于立法、各邦权力的重心在于执行的权力划分方式——显然符合俾斯麦的要求，因此为他采用。对《圣保罗教堂宪法草案》的借鉴，也使俾斯麦的方案比较容易就得到自由党的接受。
在北德意志联邦的结构上，俾斯麦尽量避免了中央集权的成分，使联邦制的原则与霸权原则结合在一起。联邦的领导权落在普鲁士手中，它在联邦议会的43个席位中拥有17席。由加入联邦的各邦政府派遣代表组成的联邦议会是联邦的立法机关，它提名领导上院主席团事务的帝国首相。首相在国家法上代表联邦，决定战争与和平，与其他国家结盟和缔结协定，召集联邦议会和下院的会议。由于普鲁士的霸权地位，普鲁士国王担任主席团主席和军队总司令，俾斯麦担任联邦首相。帝国下院由普选产生，与联邦议会共同组成联邦立法机关。帝国法案只有两院通过才能生效。
尽管不少学者认为，北德意志联邦与普鲁士的关系是一种附庸关系，普鲁士在联邦中的霸权地位违背了联邦制的原则，但北德意志联邦所拥有的联邦制国家特征还是不容否定的。虽然不能与当时的美国和瑞士联邦相提并论，但它确实是德国政治组织的一种新形式。在它的基础上，德国第一个现代意义上的联邦制国家于1871年得以建立，《北德意志联邦宪法》中涉及联邦制的规定也大部分为1871年《帝国宪法》沿用。从这个意义看，如果说法兰克福的国民议会为未来的联邦制国家制度描绘了一幅蓝图，那么，北德意志联邦的建立以及俾斯麦为之设计的宪法已经为即将建立的德国联邦制国家构建了细致的框架。
1871年联邦制国家的建立及其结构特征
1870—1871年德法战争后，德国南部四邦经过谈判，在《北德意志联邦宪法》原则上保持不变的情况下，很快就加入了北德意志联邦。1871年1月1日，德意志帝国成立。就此而言，1871年的德意志帝国可以说是北德联邦在地理上的一种扩大。
因此，与其前身北德意志联邦相似，1871年帝国是联邦制的一种新形式。它既不是传统的国家联盟的改良版，不是单一制国家，不是自由派在1848—1849年时所梦想的联邦制国家，也不是变相的普鲁士统治。形式上，帝国是德意志诸侯的联邦。但与过去相比，这一联邦已经在很大程度上现代化了，它已经是一个以议会通过的成文宪法为基础的民族国家，一个保证公民在法律面前平等和在帝国领土内迁移自由的法制国家。帝国建立了统一的经济区，制定了贸易和行业的统一规定，取消了内部关税，采用了共同的货币——帝国马克（1873年）。统一的行业法、民法典和刑法典得以颁布，帝国完成了国家法律统一的任务。随着俾斯麦于19世纪80年代倡导的社会福利立法，未来社会福利国家发展的基础得以奠定。因此，德国联邦制专家沃尔夫冈·伦齐指出，现代意义上的德意志联邦制国家随1871年德意志帝国的建立而诞生（Renzsch，2002：40）。
1871年《帝国宪法》序言明确规定，帝国是诸侯和自由城市的联邦，是一个联邦制国家。对于各邦的内部结构，《宪法》并没有作出任何规定，各邦有权自由决定自己的政府结构。除了汉撒城市不莱梅、汉堡和吕贝克，其他邦国都是君主立宪制国家。因此，它是一个君主国家的联邦。
帝国的民族国家特征在帝国君主制方面的规定中体现出来。国家的最高行政机构为联邦主席团，首脑为拥有德意志皇帝称号的普鲁士国王。他是海陆军总司令，在国际法上代表帝国，有权召集、召开和解散帝国国会。同时，他召集联邦议会，签署和公布帝国法律，任命和解除帝国首相及其他帝国官员。由皇帝任命的帝国首相尽管不对议会负责，但在政治上为帝国政策负责。此外，普选产生的国家统一代表机关帝国国会及其立法职能也是这一联邦的民族国家特征。俾斯麦非常清楚帝国议会的这种推动统一的功能，并把它当做抗衡各邦分离主义的工具。
从严格的意义上看，帝国没有政府。帝国首相是唯一的帝国机关。国务秘书隶属于他，不对自己的部门负责。帝国首相作为主席领导联邦议会事务。他附署皇帝以帝国的名义发布的规章和命令，并为此负责。除了两次短暂的例外，帝国首相一直由普鲁士首相和外长担任。
与统一的成分并存的是联邦制的多样性成分。成员国的存在、其宪法上的主权、独立的行政、在某些领域的立法权以及军事和交通上的一些权力都得到联邦宪法的保证。此外，巴伐利亚和符腾堡两邦还享有一些特权。而且，联邦制国家中意义重大的财政和税收权利主要由各邦保留，它们自设和征收大部分税，并决定其税率。帝国直接的财政收入主要来自关税，关税保护法制定后更局限于有限的关税。此外，帝国财政通过一种分摊的税款，也就是所谓的各州的人头费，得到一定程度的弥补。因此，有学者说帝国是各州的“搭伙人”（Laufer/Münch，1998：51），这种形式的财政制度是联邦制最坚固的堡垒。
国家权力主要按照其功能在帝国和各邦之间划分。帝国的主要活动领域在立法。它负责立法的事项基本上与北德意志联邦宪法的规定一致，主要集中在涉及法律和经济统一的领域。法律的执行则基本上由各州负责。帝国行政机构只局限于外交、帝国海军和军事以及邮政（巴伐利亚和符腾堡保留对自己邮政的行政管理权），而且大部分由普鲁士的行政机构代行。立法权集中于帝国、行政权集中于各个成员国的这种“功能性的联邦分工”（Renzsch，2002：41），使德国联邦制有别于按照政策领域划分联邦和各州职权的美国等国的分立联邦制，成为联邦制的一种新类型，为后来的复合联邦制奠定了一块基石。魏玛共和国和1949年后重建的联邦共和国都保留了这一特征。
司法权最初由各邦保留。1877年，帝国最高法院在莱比锡设立，成为民事诉讼和刑事诉讼的最高机构。其法官由皇帝根据联邦议会的提名任命。
各邦除了这种相对的独立性，还通过联邦议会参与帝国立法。联邦议会是帝国的联邦政府机关。
联邦议院的成员是各邦王朝政府的代表，他们像外交使节那样按政府的命令行动。一邦拥有几个席位，就可以派出几名全权代表，但投票时必须一致。这种设计实际上源自德意志联邦的联邦大会。联邦议院不仅能向帝国国会提交法律草案，而且能否决国会通过的法案。帝国法律只有上下两院通过才能生效，上院在立法过程中拥有绝对的否决权。联邦议院有权就帝国法律的执行发布必要的、一般性的行政规章，对帝国法律的执行发挥极大的影响。此外，它参与行使对各邦的联邦监督，并调解各邦内部及其之间的争端。除非帝国受到侵略，宣战必须经它批准。由巴伐利亚州代表担任主席的联邦议院外交委员会保证了上院对外交政策的参与。宪法修改需要上院3/4多数的同意。在皇帝同意的情况下，联邦议院可以解散帝国国会。与1849年《宪法草案》不同，1871年《帝国宪法》并没有设立一个解决帝国与各邦争端的法庭，联邦议院行使了这一功能。
联邦议院是1871年德意志帝国的联邦制中最具特色的成分。它代表了帝国立法内部的联邦制成分，并与原来德意志联邦的传统机构联系起来。从其立场和法律建构来看，联邦上院是“君主制原则”，也就是各邦君主优先于（有限的）民主选举产生的下院的原则体现，不过，它使“宪法单一性的权力规定通过联邦式的联邦议院而可以忍受和成为可能”（Kaufmann，1917：67）。同时，这种构成保证了它能够阻挠帝国国会可能的民主化努力和其他“颠覆尝试”。
与联邦议院相比，宪法赋予作为宪政体制中代表民主和统一成分的帝国国会的权力是非常有限。由于帝国首相并不依赖于国会的信任，它对帝国事务的领导发挥的影响微乎其微，其职责仅限于参与立法，只有预算的批准权才是它手中最有效的权力。因此，相对于在联邦议院中得到代表的各邦政府，代表中央国家的帝国国会相当软弱，并不足以与之抗衡。至少按照宪法，它被置于联邦议院这一联邦机关之下，权力是非常有限的。同时，由于国会中党派林立，它也缺乏必要的行动能力，更难成为制约帝国首相和联邦议会的力量。
1871年联邦制的几个缺陷
1871年帝国联邦制最受人诟病的一个重大缺陷就是上面所说的联邦议院，它被设计为立宪君主制势力反对议会化的堡垒，拥有的权力远远超过帝国国会。帝国政府从联邦议院所代表的德国诸侯的联盟中产生，不为民选的国会负责。因此，它是帝国向民主的联邦制发展的一个障碍。
并且1871年帝国联邦制的缺陷并不止于此。在联邦与各邦的税收权力划分、普鲁士在联邦中的霸权地位以及南德意志各邦所保留的特权等几个方面，它也存在严重的问题。
德意志帝国的财政制度从一开始就损害了联邦制国家的运行。尽管宪法赋予帝国关税、一些消费税和捐税的专属立法权，但直接税的专属立法权保留在各邦手中（第35条）。帝国的财政收入来自关税和一些间接税，财产税和所得税等重要的税种的收入由各邦保留——这是一种典型的分税制。由于税源有限，帝国在财政上依靠各邦，它平衡财政的主要方法是向各邦征收按人口计算的“人头费”。
虽然1871年《帝国宪法》规定将来征收帝国税取代人头费，使帝国在财政上独立于各邦，但宪法的临时规定最终变成了长期规定。俾斯麦原来希望通过保护关税政策来提高帝国的财政收入，从而实现帝国在财政上的独立，但帝国国会和联邦议院都反对这种做法。帝国国会中的党派担心，如果帝国在财政上通过关税收入得到保证、不再依赖于帝国国会的财政预算决议，它们本来就微乎其微的政治影响力将进一步受到削弱。联邦议院中得到代表的各州政府则认为，征收帝国税会使帝国在财政上和政治上不再有求于各邦，以后甚至可能使各邦依赖帝国。最后，所谓的“弗兰肯·施泰因附加条款”取代了俾斯麦所争取的方案。按照这一条款，关税和烟草税的收入（后来也包括帝国印花税和烧酒税的收入）每年超过13000万马克的部分按各邦人口数目返回各邦。这样，长期困扰帝国的财政赤字问题被人为地创造出来。帝国与各邦之间一直没有建立一种系统的财政平衡制度。税源严格分立的制度（分税制）太过于僵硬，不能形成一种正常运行的财政平衡制度。对于帝国来说，人头费制度长期造成了一种无法容忍的对其财政自立的约束。联邦制的结构被财政制度扭曲，重心偏向了各邦。
直到1906年，遗产税才成为帝国税，但帝国必须将部分税收所得分给各邦。到1913年，财产增长税（Verm。gen szuwachsteuer）和国防费成为帝国税，帝国才向摆脱对各邦的财政依赖迈出了决定性的一步，走向了联合税体制。然而，此时距第一次世界大战的爆发已经不远。
使俾斯麦帝国的联邦制结构失衡的不仅仅是财政制度，南部各邦的保留权同样破坏了联邦制应有的平衡。作为对其加入北德意志联邦的让步，南部各邦（隔美茵河与北部各邦相望的巴登、符腾堡、巴伐利亚和黑森-达姆施塔特）保留了一系列不经其同意不能被废除的权利（所谓“保留权利”）。它们保留征收啤酒税和烧酒税的权利；巴伐利亚和符腾堡还保留自己的邮政管理机构和特别的军事管理机构。此外，巴伐利亚保留了铁路的管理权，并获得俾斯麦秘密保证的两项优待：和平谈判时派遣自己的全权代表；帝国放弃在巴伐利亚的帝国行政。巴伐利亚在联邦议院中的席位比按其人口比例计算多了两个席位。在联邦议院中设立的对外事务特别委员会中，常务委员为巴伐利亚、符腾堡和萨克森的全权大使，巴伐利亚大使担任主席。享有特权和不享有特权的邦的并存，扭曲了联邦制的结构。
与南德各邦的保留权利相比，普鲁士的霸权地位对联邦制结构造成的扭曲和损害更为严重。普鲁士领土面积占德意志帝国的65%，人口占62%，这种地理和人口上的优势又在政治结构和宪法上得到强化：普鲁士国王和德意志皇帝一体，是外交政策和武装力量的领袖，并指派帝国首相。除了极短暂的几次例外，普鲁士首相一直担任帝国首相。他只对皇帝负责，作为普鲁士外交大臣担任联邦议院主席，在联邦议院的表决陷入僵持的情况下，他的意见至关重要。帝国首相领导联邦议院事务，对这一机关制定的法律和行政条例发挥了极大的影响。因此，帝国很难对普鲁士行使监督，它依据宪法对普鲁士实施强制执行也是无法想象的。普鲁士在联邦议院的58个席位中占17席，能阻止任何不利于它的宪法修正。尽管议席不到联邦议院总席位的1/3，但普鲁士无疑在其中起主导作用：它在各个问题上的否决权、小邦对它的依赖性以及普鲁士在交通、税收管理和军事等问题上向它们施加压力的可能性，都保证了这种主导地位。普鲁士的大臣领导了联邦议院，普鲁士的提案占据了立法提案的多数，不少普鲁士大臣同时在帝国同类的职能部门兼任“国务员”或者担任派往各邦的帝国官员。而且，普鲁士对帝国各邦的协商和妥协起了决定性的作用。这样，在政治实践中，联邦制的重心向普鲁士推移。单独一个普鲁士就有可能有效地控制帝国；其他各邦既无法与普鲁士这一成员国抗衡，也无法成为帝国的分权力量。因此，无论从制度还是从实践看，这种联邦制都是普鲁士霸权的联邦制，只不过皇帝的称号正好掩盖了它的霸权地位，使之可以忍受。
帝国与各邦的财政权划分、德意志南部四邦的保留权利、普鲁士的霸权地位以及联邦议院凌驾于帝国国会之上，这四大缺陷损害了帝国联邦制的功能。因此，德意志帝国虽然形式上是一个联邦制国家，但在宪法的实际运作中却缺乏一种联邦制国家所应有的平衡的运行方式。
总的看来，1871—1918年的联邦制可以被称为一种准联邦制，它的现实政治力量对比和制度结构太不均衡，普鲁士拥有凌驾于各邦之上的霸权地位，人们很难把德意志帝国视为一个正常运行的联邦制国家。因此，这个联邦制国家在当时的名声并不好。天主教地区的多数民众认为帝国中成员国的独立性不够大，而普鲁士把坚持小邦分立的多样性和自主权当做对帝国统一的一种威胁。值得注意的是，人们对帝国的这种联邦制的反对，实际上也是对各邦君主制的一种反对。由于当时联邦制是作为王朝的、半君主立宪的联邦制国家产生的，帝国国会的反对党，特别是自由党和社会民主党认为，它的结构是向民主自由的宪政制度迈进的主要障碍。他们致力于按照英国单一制国家结构和普选权的模式实现议会民主。
1781—1914年联邦制的现实和发展
不过，从帝国成立之后的发展来看，这种联邦制也并非一无是处。首先，它在人民对统一的期盼和各邦对失去主权的担忧之间实现了一种平衡，实现了国家整体和各个成员国利益之间的必要折中。正是由于宪法中的联邦制成分，情况千差万别、独立自主的25个国家能顺利地在联邦里成长和融合；各邦自己的传统得到维护，一个新的整体也能形成。从前德国政治生活中的主要矛盾——整体国家和各邦的对立、统一与分立的矛盾——得到解决。除了财政问题，帝国与各成员之间的冲突相对较少。
在帝国中实现的统一性和多样性、多元与整合的这种均衡，可以从当时的政治文化和一般的生活关系中看出。在1871年帝国中，既有民族国家社会融合的现代特征：交通、经济和人员流动都向这个方向发展；在文化和科学领域，也出现了一种跨地区的调整，也就是民族化的趋势。各种政党和协会在全国统一地建立和组织起来。德国社会中各教派、各政治意识形态阵营、各阶级之间的分界线和矛盾依然存在，甚至激化，但传统的地区分立主义受到削弱。另一方面，不同文化以及文化上的地区多样性在德国得到保留。各邦首府一如既往是不同文化的中心，这种多样性在很大程度上促进了20世纪初现代性的产生。在政治上，德国也是多元的。南部和西南部的政党比北部更倾向于自由主义和民主主义。社会民主党人更倾向于改良、更缺少激进色彩——这与其政治社会经历和政治文化有关。有名的反军国主义和反专制国家的讽刺性刊物《纯真》（Simplizissimus）也能够在巴伐利亚毫无障碍地出版。
1871—1914年间联邦制的发展中最引人注目的是单一化的推进。与各邦相比，帝国起到的作用越来越大，远远超出宪法原先的规定。帝国立法大幅增加，自己的行政机构不断设立。军事和舰队政策、外交和殖民政策、关税和经济政策、干预式国家和社会福利国家，都成为国家的重要任务，这不可避免地提高了帝国的政治重量。在帝国中代表民族统一的皇帝，其自主性、声望和整合的影响不断扩大。帝国官僚从普鲁士官僚中独立出来，主动性和政治分量都得到提高。国务秘书（Staatssekretre）常常由普鲁士的大臣担任；但反过来，普鲁士有时也成了为帝国目标服务的工具。事实上，普鲁士的霸权地位也受到了帝国的压力，它在普选等问题上只能处于一种被动的防御态势。
单一化推进最重要的工具是帝国的竞合立法权（《帝国宪法》第4条）。早期单一化的主角是帝国国会，在帝国初建阶段（1867—1878），在国会占主导地位的国民自由党大力推进法律一统，制定了许多统一的法律。特别是几部大法典的制定，使德国的联邦制国家一开始就以其强烈的单一化趋势与美国和瑞士的联邦制区别开来。1873年，原本就已经包罗很广的帝国竞合立法权的范围又经过国民自由党拉斯克尔提出的修正案得到补充，扩大到整个民法。联邦议院也没有阻拦这种单一化的做法（Triepel，1907：85-87）。这意味着，早在1871年帝国，联邦的竞合立法权已经使各邦的立法权日益缩小（Triepel，1907：53-60）。
单一化的文化取向也同样明显。德国资产阶级并不像同时期生活在其他联邦制国家的资产阶级那样满足于社会生活条件的多样化。联邦的多样性在19世纪的德国——甚至到20世纪，都被公众贴上了“小邦主义（Kleinstaaterei）”的标签。
联邦议院的结构、政治份量和功能也在改变。它由原来的部长会议变成了高级官僚精英的机关，提案和活动都减少了。尽管没有它的同意，任何法案都无法通过，但它对于否决权的行使还是比较克制的。同时，无论对于皇帝、首相还是帝国国会来说，它都不太受欢迎。在威廉时代的德国，联邦议院的权力受到了侵蚀。不过，它在政治上仍然是议会化、改变现状的障碍。
1914年之前，帝国领导、普鲁士、联邦上院和下院相互间的关系一直处于变动之中。一个重要的原因在于联邦财政制度的缺陷（见上一节）。僵硬的税收制度不能为帝国工业化的任务提供充足的资金。但包括普鲁士在内的各邦以及保守主义的政党长期以来都反对建立帝国自己的税收体系，认为这是对各邦主权的侵犯。联邦在财政问题上陷入严重的危机。
因此，联邦制在第一次世界大战前可以说是相对成功的。它把帝国整合为一体，地区的多元性在政治上得到保留，各邦的自主权也受到保证。帝国的联邦制结构在很大程度上成为人们心中不言而喻的事情。但是，作为一种政治原则，联邦主义并没有像民族主义、帝国主义、自由主义或者社会主义那样广受欢迎。联邦议院的专制主义和官僚主义色彩、帝国复杂的财政制度是联邦制的负担。帝国的领导还是建立在普鲁士霸权的基础上。联邦议院的政治重量尽管有所削弱，但它本质上仍然与帝国的官僚主义、保守主义领导联系在一起。它是现存制度的堡垒，帝国议会化或自由化道路上的障碍。
