20世纪结束时，国际组织的数量、范围和影响都毫无争议地增长和扩大了。今天的世界很少有政策议题还缺乏多边的和政府间的制度。围绕这些制度及其广泛的法律政治机制的争议也相应增加了。在金融与发展、刑法与人权、战争与干涉等各个领域，国际组织的设计和权力已成为各国政府之间以及国家与各类行为体之间的核心竞争对象。
由于世界政治正越来越多地借助、围绕和通过国际制度来开展，本书考察了组织合法性在国际关系中的角色。它分析了联合国的影响力如何依赖于对其合法性的认知，以及政府如何通过利用联合国的象征来获得影响力，从而为自己的利益服务。
本书有三个目标。
第一，本书展示了在国际关系学中如何研究合法性。我提出了一种主观的和政治的合法性理论。它的主观性体现在将合法性定义为，行为体关于一项规则或制度应当被遵守的信念。合法性是一种存在于个体的信念或认知。它的政治性体现在该理论探讨了个体如何对规则和命令作出反应。在法律社会学中，一个广为人知的看法是，人们更愿意服从那些他们认为合法的规则以及那些来自合法组织的规则。合法性产生权威。相反，被视为不合法将使得治理和社会控制更加困难。
这同样适用于国际治理：一个被视为合法的国际制度相应具有更大的影响。一个合法化的国际制度处于相对于各国政府的权威位置。因此，是否存在合法化的制度，对国际事务的运行方式具有非常大的影响。理解世界政治要求关注哪些规则、组织和机制被视为合法，以及如何被视为合法。本书的第一部分探讨了在这种背景下合法性的含义以及如何加以研究和理解。
第二，这直接引出了将联合国安理会作为国际合法化政治的一个特定案例加以研究。安理会是一个极其强大的国际机构，在国际和平与安全领域，被广泛认为对军事力量的正当使用拥有最高的权威。这一权力来自它的合法性。实现安理会及其特殊权力、界限和不平等性的合法化，是联合国创建者的重要目标，并在1945年以来始终影响着国际政治。
安理会拥有合法性意味着它将被认真地视为国际政治中的一个行为体。它的声明和决定具有重要的政治影响。这反过来促使国家去影响这些声明，并将自己与安理会的象征相联系。其中包括，国家努力成为安理会成员，将关心的议题置于安理会议程之上，运用联合国维和行动的象征来使自己的武力行动得到合法化。这样做可以获得收益。这些收益是以地位、影响和声望来衡量的。
对于大国和小国而言，安理会的权威都是一个潜在的有用工具。它们努力与安理会相联系，并展示其行动得到了安理会的支持。同时，安理会也具有控制国家建立此种联系的能力，并因此获得了权力。例如，在第五章，我考察了20世纪90年代俄罗斯通过援引联合国的象征进而寻求将它的地区军事行动描述为“维和行动”，以及安理会利用这种需求促使俄罗斯作出行动上的让步。
这与国际关系理论中的“现实主义”学派直接对立。那一路径的核心是坚持国际政治直接受到物质资源分配的影响。它主张国际关系可以通过考察谁控制了哪些物质能力——例如矿藏、导弹和军队——来进行充分研究。安理会缺少对这些资源及军事力量的直接控制；以纯粹的物质标准来衡量，它基本上是真空的。对于约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）等相信物质力量驱动世界政治的学者而言，缺少资源意味着安理会是不值得学者和决策者关注的。但是这一假设是错误的，结论也是错误的。
驱动政治的并非军事力量。权力来自人们用以理解世界的含义、象征和观念。[1]这些是驱动个体和国家行为的力量。它们使人们形成偏好和目标，并采取有意义的行动加以实现。与缺少物质资源相比，被视为合法给予了国际组织更多的权力。本书从理论上和实践上对世界政治的现实—理性主义路径进行了批评。
最后，本书重新叙述了联合国安理会的历史。它首先讨论了1945年旧金山会议上联合国的建立以及早前在1943年和1944年大国之间的谈判，然后分析了近几十年来会员国在维和、制裁等议题上对安理会象征的使用。在一系列案例研究中，本书考察了合法性在安理会中完整的生命循环，从产生到丧失，从1945年到当前。
合法性对于联合国等国际组织的重要性是显而易见的。从组织内外来观察，这种重要性具有若干不同的表现。
从外部来看，安理会在世界上明显拥有巨大的影响。它有能力介入战争，使推翻一国政府的行为合法化，决定何种政治集团应当算作“国家”并被允许加入联合国，划定国内事务（一国政府对此拥有主权）和国际和平与安全方面的国际责任（一国政府对此不拥有主权）之间的界限。它代表联合国全体193个会员国作出决定，而所有联合国会员国必须服从它的决定。它控制了在国际和平与安全问题上的决策制定，将之置于一个15个成员组成的机构，并以所有国家的名义行使权威。
这是一种巨大的权力。当一项制度或一个机构行使政治权力时，思考这种权力的合法性是重要的。这是政治哲学家探讨人类社会本质时的典型起点，也是讨论规则、制度及其他形式的政治权威的地位的传统方式。人们通常认为，被视为合法的制度将更容易得到听众的遵守，而相反那些被视为不合法的制度则会遭遇抵抗。
从内部来看，国际组织为研究合法性与政治之间的联系提供了一个重要案例。国际组织总体上缺乏强有力的强制能力，所以它们依赖于其他类型的影响力，而合法性正是其中的核心。这些组织是由政府创建的，它们的存在和影响与这些政府的意愿紧密联系。这并不意味着国际组织完全处于会员国，甚至是最强大的会员国的控制之下。恰恰相反，本书阐明，国际组织常常具有多种形式的独立于最强大会员国的权力资源。同时这也不意味着它们的权力和权威是作为国家权力和权威的衍生物开始的。随着时间的推移，它可能会以新的方式实现增长，但它的权威开始时来自国家的授予。
无政府状态
国际政治体系常常被描述为“无政府状态”（anarchy）。这是解释国际政治体系的传统方式，通行于国际关系理论的各个范式，包括现实主义、理性主义、英国学派和建构主义。无政府状态假设国际体系缺少合法的国际权威。这与我在本书中提供的证据是不一致的。
本书显示国际体系不能被描述为无政府状态。原因部分是基于定义，部分是基于经验：如果无政府状态被理解为指一个缺少核心权威制度的政治体系，那么国际体系并不符合这一定义；如果安理会处于一种可以决定何时使用暴力的权威的法律地位，那么国际体系在经验上就不符合“无政府”所描述的状态。
《联合国宪章》赋予安理会为维持国际和平与安全采取必要行动的权力。这包括使用军事力量打击那些威胁国际稳定的联合国会员国（第42条）。安理会有权决定何种行动是必要的，以及何种威胁需要作出反应（第39条）。宪章也禁止单个国家自行采取行动维护国际和平与安全（第2条第4款）。而且当安理会行动时，它是以所有联合国会员国的名义行动，所有的会员国被宪章要求给予安理会所需的任何帮助，包括军事的或者其他形式的（第24、48、49条）。
这些法律规定清晰地界定了一个安理会在法律上对单个国家处于支配地位的世界，至少是在战争、和平及国际安全方面。所有的联合国会员国已经同意安理会在国际安全问题上有权作出最终的决定，除非是出于自卫的紧急需要。正是安理会，作为一个核心的集体机构，决定何时应当运用战争维护国际和平与稳定。在签署宪章后，国家就不再对这些决定拥有主权。
这个世界因此已经转向了一种“无政府状态之后”的世界——国际体系不是一种无政府状态。国际政治并不缺少集中化的制度来对武力的使用行使合法权威。安理会正是一个集中化的制度，拥有法律权威为所有国家作出集体军事决定。这种权威依赖于宪章的法律地位，也依赖于安理会自身的合法权力。安理会拥有法律权力与合法权威，这与“无政府状态难题”的基本假设相冲突。[2]本书邀请读者一起思考在安理会的权威下，21世纪的全球治理所具有的政治、道德和经验意义。
伊恩·赫德
2015年6月
