修昔底德（Thucydides）关于希腊人与米洛斯人（Melians）谈判的记述是迄今可知关于合法性与权力间关联的最早论述之一。作为对希腊最后通牒的抗议，米洛斯人提出强权并不产生正义：“在我们看来，你们无论如何都不应当破坏一项符合所有人的总体利益的原则，也就是说，在有人陷入危险时，应当存在一种诸如公平竞争和公正交易的东西。”[8]米洛斯人提出了一个区分源于优势权力的正义与源于一般规则和道德的正义的例子，并主张后者应当得到弱者和强者共同的重视，无论这是出于功利，还是出于道义。他们主张，战争和外交的一些规则是合法的，应当得到尊重。当然，米洛斯人输掉了这场争论，并最终付出了高昂的代价。但是在这一过程中，他们发起了一场关于合法性、权威以及权力之间关系的长久辩论。这场辩论始终存在于哲学和社会学领域。上起亚里士多德（Aristotle）、马基雅维利（Machiavelli）、洛克（Locke）和卢梭（Rousseau），下至马克思（Marx）、韦伯（Weber）等20世纪的现代哲学家，都曾推动过这场辩论的发展。尽管有大量的证据表明国际关系的实践者重视国际合法性的权力，学术界也经常以不经意的方式涉及该问题，然而，这一概念本身在关于国际体系的分析中却很少得到持续的关注。
本书致力于两个层面的研究。它从国际关系前沿理论中提出了重要的概念性议题，并将之应用于理解联合国安理会实际的日常运作。因此，本书既可以作为国际关系理论著作来阅读，也可以作为联合国研究文献来阅读；本书既可以被视为推动理论发展的著作，也可以被视为推动实证研究的著作。当然最理想的情况是，它可以被视为实现了上述所有的方面。
本书的核心目标是为国际关系研究引入合法性的可操作概念。尽管“合法性”一词在国际关系研究中经常见到，然而它的具体所指或者它如何发挥作用却很少受到关注。在国际关系中目前还没有可用的模型严肃地探究合法性的来源、影响以及启示。我的第一个目标就是要提供这样的模型，并通过用它来解释世界政治中的经验现象展示其价值。该模型本身——借鉴社会学、心理学和管理学的研究发展而来——填补了国际关系研究的一个缺口。20世纪80年代后期建构主义兴起以来，这个缺口变得越来越大了。缺少关于合法性的解释，建构主义关于“适当性逻辑”（logicofappropriateness）的很多实证研究仍然缺乏扎实的基础；合法性概念是建构主义路径所固有的，但是迄今为止还没有对这一概念及其操作进行过全面的探讨。
因此，合法性理论具有两个方面的贡献：一是以过去无法实现的方式开启了关于联合国安理会的实证研究；二是架设了一座连接现实主义路径和建构主义路径的桥梁。关于对实证研究的贡献，我的阐释表明，在试图理解安理会的历史以及当前实践时首先考虑合法性与合法化（legitimation）问题具有重要意义。从1945年关于否决权的最早争论，到当前关于维和行动、新成员以及2003年伊拉克危机的分歧，再到安理会改革的未来，我们都可以看到合法化与去合法化（delegitimation）所扮演的基础性角色。那种认为安理会在被视为合法时就拥有权力，而当这种认识消退时就失去权力的说法，并非夸大其词。安理会所有的决定，都或多或少地考虑到了该决定帮助还是伤害了它在各类观众眼里的合法性。在某些时刻，例如20世纪90年代联合国对利比亚制裁的最后阶段，合法性甚至成为大国在安理会作出决定时的主要考量因素。在这种时候，合法性所扮演的核心角色是相当清楚的。然而即使是在安理会日常运作的更为一般的政治中，它仍然是重要的。本书的实证案例既包括来自安理会高级政治的戏剧性时刻，也包括“一般政治”的更加司空见惯的时刻。
合法性在国际政治中不可或缺的角色使国际关系学术研究变得更加复杂，因为它意味着至少部分结果受到了这种多变的、主体间特性的影响，而这些特性只能被实证研究间接地捕捉。合法性具有的界定行为体的目标和利益、构建行为体视为理所当然的行为的力量，意味着国际领域的观察者需要通过一定的方式来关注和解读行为体对于合法与不合法的看法。[9]如果不关注围绕合法性展开的竞争，对国际政治的解读将会无法理解一些常见的行为，例如挽回颜面、提供合法理由、使用象征，以及居于权威位置。除非人们对何为恰当的礼仪以及对何种行为构成了双方关系的提升与降低拥有一致的看法，否则一方不会因另一方的无理或者自己的对手受到第三方的优遇而感到被冒犯。这些行为在外交政策和国际政治中占有很大的比例，正如它们在国内政治和人际政治中普遍存在一样。但是如果观察者对行为体将何种行为视为合法或不合法缺少一个先期的认识，那么就无法解读这些行为。
一个行使合法权力（legitimatedpower）的制度居于一种权威位置。[10]在国际关系中，这意味着一个合法化的国际组织拥有主权权威。被理解为对其人民和领土“行使最终权威的权利”的主权，分散掌握于国际体系中的各种类型的行为体手中。[11]这些行为体，当然包括国家在内，但正如本书后面章节所阐明的，也包括任何像安理会这样的行使合法权力的国际机构。非国家行为体拥有主权权威，表明通常所理解的“国际无政府状态”（internationalanarchy）是误导性的。国际体系包括各种拥有合法权力的行为体，因此主权权威也分散于各处。国家间的互动发生在一个包含像安理会这样的权威机构的社会空间之中，这与当代许多国际关系学说的“无政府状态”假设是相冲突的。
本书通过安理会的实际运作探讨了这些问题。本书考察了联合国会员国如何寻求安理会的帮助，以及安理会在日常工作中如何作出回应。安理会在国际关系中的实际作用并没有得到很好的解释，尽管1945年以来已有大量的关于其行动的报道和分析。即使是一些关于安理会的行为及其对会员国和国际体系的影响的简单问题也有着复杂的答案。我认为，这种复杂性可以部分归咎于没有充分认识到合法性及合法化在安理会日常事务中所扮演的角色。如果不理解建立在合法性基础上的权力具有的独特性质，我们就无法理解安理会的行为及其影响。
例如，考虑这样一个看起来很简单的问题：安理会在国际政治中拥有怎样的权力？它最为有形的产品是其决议：安理会到2006年5月1日为止发布了大约1675项官方决议，以及大量的主席声明。这些都是经过认真谈判形成的关于意图、决心、关切以及行动的文件。它们构成了安理会对世界政治的最为切实的贡献。每一项文件都经历了起草、讨论、辩论和充分地公布，之后又被出版、公开和送至全世界的研究性图书馆。再之后发生了什么就不完全清楚了。一些因为与公众广泛关注的冲突相关联而成为著名的决议，例如关于以色列—巴勒斯坦冲突的第242号和第425号决议，以及关于伊拉克—海湾战争的第660号和第678号决议。然而，大多数却并非如此。但即使是那些“著名的”决议，其对世界的实际影响也不容易追踪。它们通常被视为国际政治的重要问题，但是这肯定不意味着它们会自动地得到执行。尽管安理会决议可能会产生法律义务，然而这些决议显然并不必然使得民族国家对其全面的和完整的遵守。国家似乎仍然只是从安理会的决定中“挑选”那些它们尊重的部分，同时假装其他部分并不存在。
国际政治的这一明显事实引发了一个难题：如果安理会工作最醒目的产品无法被明确地认为成功地改变了会员国的政策，那么安理会真的拥有依据《联合国宪章》所应具有的权力吗？实际上，安理会的权力到底是什么，它来自哪里？更广泛地说，国际组织的权力来自哪里？在一个由正式独立的民族国家构成的世界里，这些问题的答案对于认为国际组织在国际体系中具有重要地位的观点是根本性的。
如果我们将国家视为在法律上可以自由地作出决定的主权实体，而将国际组织视为对国家的自由的限制，那么国际关系中的那些最强有力的组织就面临一个核心的矛盾。很多国际组织的创立文件给予这些组织在国际政治和经济领域监督、规范和执行的权力，然而主权国家所拥有的权利被认为保护它们免于外部的干涉，这其中也包括来自国际组织的干涉。国家被认为是至高无上的，然而一个有效的国际组织又必须以一定的方式侵害国家的自由。迈克尔·哈尔特（Michael Hardt）和安东尼奥·内格里（Antonio Negri）将这一矛盾描述为：
一方面，联合国整个的理念结构是建立在承认独立国家的主权并赋予其合法性的基础上的，因此是直接地根植于各项条约和协定所确立的国际权利的旧有框架内的。然而另一方面，这一合法化过程只有当主权权利被转移至一个实际的超国家中心时才是有效的。[12]
或许没有比联合国安理会更能够清楚地展示这一悖论的地方了。该理事会被《联合国宪章》赋予了极大的正式权力，在国际体系中对国际和平与安全问题拥有主要的权威。然而在冷战后的世界，安理会试图使用这种权力时却明显地引发了巨大的争论。安理会的权力是明确地写于宪章之上的，然而在实践中这一权力的使用则经常是存有疑问的。
国际承诺和国家主权之间的这一矛盾，在学术著作中传统的解决办法是注明只有当国家选择接受约束时，国际义务才在总体上具有约束力。据此，一个国家可以要么选择加入像联合国这样的组织，并同意接受《联合国宪章》所规定的安理会的权威，[13]要么选择在个案分析的基础上决定遵守还是忽略安理会的某项决定。[14]无论哪种方法，安理会及其决定所具有的权力都永远依赖于国家的同意，或者在前（当国家加入联合国时）或者同期（当国家对某一特定要求作出回应时）。依据这种解释，国际组织可以被视为完全地符合并在事实上从属于主权国家的独立意愿。[15]
解决国际承诺和国家主权之间的矛盾的“同意”路径虽然是便利的，但却与国家对待国际规则的行为的某些证据不相符。[16]一方面，国家的政策制定者经常看起来至少对某些国际义务非常地认真，即使当他们可能更愿意忽视这些义务时。一国的政府花费了大量的精力管理和解释国际义务，同时也设法影响国际组织的言论和行为。另一方面，即使当国家违背国际承诺时，它也通常会努力使这一违背看起来符合其义务。在这两种情况下，国家的自由选择至少部分地受制于国际组织的存在，即使它们不希望受到此限制，以及即使它们选择避开国际义务。国家总体上都试图维护它们与国际组织如联合国的关系，并试图影响这些组织的发展，而不是选择忽视它们或者假装它们不存在。一些国际组织被视为理所当然，这是重要的，因为这意味着这些国际组织在国际社会中处于权力地位，即使国家有时选择不遵守这些组织的决定。
在1966年发表的一篇著名的文章中，小伊尼斯·克劳德（Inis L.Claude Jr.）提出了一种更加令人满意的方式来解决国家自主性和国际义务之间的理念冲突。[17]克劳德认为，国家有时将国际组织看作是合法的，因此将它们所承担的义务视为是可接受的和正确的。针对安理会，克劳德指出，一些组织明显具有赋予或拒绝赋予行为体及其决定合法性的权力。他注意到，安理会在20世纪60年代之所以拥有权力，是因为它的声明和决议被承认代表了世界上大多数国家的意见。安理会被授权代表“全球共同体”发言和行动，因此它在言行上拥有比单个安理会理事国更大的力量[18]。克劳德的目的是要反驳那些批评安理会“仅仅”是一个清谈会、并不采取有意义行动的观点。他认识到，安理会之所以强有力，恰恰是因为它的行动和声明代表了受到尊重的国际共同体的共同看法。这一“集体合法化”（collective legitimation）的力量是安理会影响国际关系的一个潜在来源；富有意义的是，它不依赖于单个国家的选择或者同意，其影响并不来自国家的承认。[19]相反，它们来自社会化和象征化过程，在一个不同于工具性决策制定的层面上发挥作用。
克劳德作出此项贡献的数十年里，国际关系研究作为一个学科门类已经发生了巨大的变化。它今天更加强调各种类型的社会现象。克劳德关于联合国安理会“集体合法化”力量的富有启发性的思想，看起来能够更加容易适应今天的国际关系研究，但是新的国际关系社会理论与国际组织合法性问题之间的联系迄今还没有建立起来。国际政治的现实世界也已经发生了变化，安理会以及围绕安理会的行动都显著地增加了。20世纪80年代后期以来安理会常任理事国之间新的合作氛围，意味着这一机构在包括制裁、强制行动、“建设和平”等一系列问题上更可能采取有意义的行动。这些新的可能性反过来增加了安理会内的政治竞争，因为国家竞相以此服务于自己的利益。2002年和2003年，当各大国围绕美伊议题所涉及的国际合法性问题提出相互竞争的主张时，这种新的自由的局限性也清楚地展现出来。在这种情况下，强国之间围绕如何解释合法性陷入了竞争，使得安理会的权力受到了质疑。然而，这些竞争彰显了合法化在安理会政治中的核心地位。
合法性
当我使用“合法性”这一术语时，它是指一个行为体认为一项规则或者一个机构应当被服从的规范性认识。[20]它具有主观特性，讨论行为体与机构之间的联系，并由行为体对于该机构的认知所界定。行为体的认知可能来自规则的实质内容，也可能来自规则建立的程序或者根源。这一认知因为被行为体内化而影响行为，也有助于确定行为体如何认识它的利益。这一信念一旦在社会中被广泛共享，就改变了所有行为体的决策环境，即使是那些尚未被该规则社会化的行为体，因为它影响了每个人对其他人的可能行为的预期。我并不对特定国际规则的普遍合法性甚至道德价值作出任何道德评判；我的兴趣仅限于一个特定行为体或者一组行为体对于某项规则合法性的主观感受。[21]也就是说，表示一项规则被某个行为体接受为合法，并不涉及该规则在外部观察者眼中是否公正的问题[22]。更进一步说，一个行为体相信一项规范具有合法性并遵从这项规范，并不需要与这个行为体是否“遵守法律”或者服从于正式规定相挂钩。通常恰恰相反：由于对合法性的信念，行为体可能会拒绝遵守他们认为与合法性有冲突的法律。例如，尼古拉斯·基特里（Nicholas Kittrie）以强有力的证据和广泛的经验阐述论证了这样一个事实，即他称之为“政治犯”（political offenders）的人们为了遵守他们自己的规范（合法）信念而破坏法律。[23]只有当与国家法律相结合时，合法性才会有助于国家支持的“法律和秩序”。[24]
合法性是一个很难研究的概念。它是一种源于行为体内和发生于主体之间的现象。两者都不易被外部的观察者（甚至行为体自己）掌握；它是复杂的，并与利益、习惯、文化等概念相关联。它也可能是矛盾的，一个行为体完全可能同时面临几种相互竞争且不相容的合法性规范或制度的“遵从性牵引”。由于这个原因，我没有沿着哈贝马斯（Habermas）及其他学者的路径。他们试图分辨个体对一个机构的合法性的信念是否具有根据。[25]在我看来，我们尚缺少足够的方法在这条路上取得大的进步。那些选择这条道路的人们倾向于最终依赖对他人的“真实”利益和情感的强力假设。很不幸，我认为这使合法性研究总体上缺乏可信性。在探究这一现象及其结果时，困难就更大了。然而，上述这些认识论上的困难不应当阻止我们对于合法性的讨论；它是社会生活的核心，需要得到国际关系研究的严肃对待。缺少完全令人满意的方法论工具来剥离和测量这一现象，仅仅意味着我们需要在如何处理它的问题上更具创造性和更富求知欲。
只有当一种社会体系形态不是被认为是天然的、给定的或不可避免的，而是被接受为属于“传统的”或“专制的”等众多可能性中的一种时，社会体系中的合法性问题才可能浮现出来。[26]在欧洲社会，向“专制”权威过渡总体上被认为是向“现代”模式的思想和权威的过渡。因为只有这样，政治统治的合理性才有了现实的根据而不是源于上帝的赐予。[27]在一个日益世俗化的欧洲世界，“专制的”政治权威的合理性不得不被加以论证。为此，自启蒙运动以来，契约论、国家主义、功利主义等各种政府理论为获得民众支持和经验证明而相互竞争。[28]国际关系中由此导致的转变来得较晚，但是也存在相同的问题。近期有几部著作试图建立起所谓国际关系道德基础的框架，它们要么试图证明独立国家的存在具有合理性，要么试图提出替代性的模式。[29]在国际关系中，随着人们慢慢地不再相信以国家为中心的均势是不可避免的，国际制度中的合法性问题才得到了更多的重视。
合法性是一种品质，它可能存在于正式的组织（organization），非正式的制度（institution）及实践，或者特定的规则及特定的个体。对所有的这些表现形式加以探讨是必要的。然而，在审视联合国安理会的合法性时，本书主要是围绕这个正式的组织，以及它的象征、权威和历史的复合体，而不是围绕某些特定的决定、程序或个体。制度与组织之间的区别是细微的，学界广泛地认为，制度的范畴很可能包括正式的组织。[30]而且，我研究的是安理会在国家间的合法性问题，而不是安理会在这些国家的国民眼中的合法性。[31]因此很多有趣的问题被忽略掉了，其中包括联合国广泛的合法性（以及相反的情况，例如认为受到了联合国“黑色直升机”的威胁），以及对那些利用联合国旗号争取国内选民的政府所产生的“国内影响”。安理会在国内政治中的作用问题是重要的[32]——我在第五章简略地提及了这一点——但是我的研究主要是围绕安理会的合法性影响国家间政治的方式。
很多学者使用合法性这一概念来解释国际事件，尽管很少有人解释合法性是如何产生影响的。事实上，国际关系理论中的大多数流派发现合法性与它们研究项目的核心问题是相关的。例如，国际法学家在考虑规则和制度产生的遵从力时已经显示出了对合法性（legitimacy）如何促进合法律性（legality）的兴趣。托马斯·弗兰克（Thomas Franck）是其中最重要的一位，他在一系列关于“国家间的合法性力量”的著作中给出了有助于增加遵从力的国际法特征。他发现合法性是其中的一个特征。[33]肖恩·墨菲（Sean Murphy）和伯恩斯·韦斯顿（Burns Weston）分别研究了具体外交政策的合法性，并考虑了其与外交政策合法律性之间的联系。[34]
现实主义者和自由主义者经常发现，当国家试图保护自己的利益时，合法性诉求往往是有用的。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）在关于威斯特伐利亚历史的研究中发现，“主权观念被用于论证君主征收赋税的权利的合法性，因此加强了国家的地位”。朱迪思·戈尔茨坦（Judith Goldstein）和罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）更广泛地讨论了强大行为体利用观念“使其利益合法化”。[35]爱德华·卡尔（E.H.Carr）关于自由“理想主义”的经典剖析部分立足于如下假设，即一个强大国家能够通过“如此热切地为自己披上公认的国际道德外衣”来推进国家利益。[36]约翰·伊肯伯里（John G.Ikenberry）表示，大国（在大战后）“有意愿创造一个法律秩序”，既为了降低执行成本，也为了锁定对它们有利的地位。基欧汉和约瑟夫·奈（Joseph Nye）将一种“常态政治”（normalpolitics）定义为发生在“被接受为合法的国际机制”之中的政治。[37]沿袭这一传统，学者们总体上认为国家的同意是国际规则合法性的源泉。利·布里尔迈尔（Lea Brilmayer）问道：“国际霸权在多大程度上是合法的？”答案是，“只要政治安排是建立在国家同意的基础之上”，它就是合法的。[38]克里斯托弗·格尔皮（Christopher Gelpi）发现，当国家间的协议被各方视为合法时，它对未来的行为就具有更大的影响，而使我们知道它们被视为合法的显著标志是国家明确的同意。[39]
在国际关系理论的解释主义分支中，合法性经常与国际社会的存在相联系。当学者们在探究国家及其利益的构成时，自然而然地把注意力放在观念和制度的合法化影响上。英国学派是研究合法性的自然选择，它认为国家嵌在社会背景之中。[40]在伊恩·克拉克（Ian Clark）的著作中，合法性与国际社会是紧密相关的。他在欧洲这样一个发展出现代国家行为合法性理念的社会追溯了“合法成员身份”概念的演变。[41]在有关民主和平论的文献中也可以发现类似的观点。该研究核心的经验性规律经常被解释为，民主国家在决定使用武力时会考虑其对手国内体制的合法性。[42]建构主义同样致力于研究合法化的影响。例如，姆拉达·布科万斯基（Mlada Bukovansky）发现业已合法化的国际观念对国内的影响是革命性的。她展示了在国际层面上被合法化的话语，例如共和主义或者君主专制政体，对于那些试图从内部重新界定主权国家性质的群体而言似乎是重要的资源。[43]
上述提及的文献表明合法性在国际关系研究中持久地占据着一席之地，但同时又处于边缘的位置。除了近期的解释性文献之外，很少有文献将合法性作为解释国际结果的一个原因，也很少解释它是如何发挥作用的。这就留下了一个潜在的多产的研究机会。正如托马斯·弗兰克表示的，正是因为缺少一个强制执行国际法和国际协议的世界政府，国际体系应当是观察纯粹“规范的”（例如，合法化的）社会秩序的最佳场所。[44]国际关系中最近转向“合法性话语”的迹象是有价值的，但是关于合法性在国际制度和组织中发挥作用的形式、原因及影响，至今仍缺乏讨论。
人们可能会从多个方面来建立这种联系。我在这里所采取的路径，是通过对联合国安理会的历史研究来考察社会制度的合法性问题。安理会是一个观察合法性运作的具有高度启发性的场所，这主要是因为安理会表面上拥有比历史上任何国际组织都强大的物质权力，但是却又存在很大的困难来运用这一权力。我提出了两个广泛的研究类别：第一，在1945年联合国旧金山会议上（以及之前）使联合国具有合法性的最初的努力；第二，国家随后为从这一合法性中获益而付出的努力及展开的竞争。我们将看到合法性对社会制度（正式的或非正式的，国际的或其他类型的）是重要的，因为它影响了行为者在遵从方面的决策考量；合法性赋予制度象征以权力，而这成为行为者用以达到自己目的的政治资源；反过来，这对于它们被行为者承认具有“权威性”也是关键的。国际组织的国际权威（与我们熟悉的民族国家的传统形式的权威不同）给国际关系理论带来了一个难题，因为国际关系理论是以“无政府状态”假设开始的。
联合国安全理事会
安理会可能是由民族国家构成的世界中迄今为止最强有力的国际组织。这使得安理会成为检验合法性在国际体系中的运作的重要案例：广泛的权力和政治上的限制的独特组合意味着安理会的有效性依赖于其合法性。这一部分简要地概述了安理会并解释为什么对于观察国际关系中的合法性战略产生的行为结果，它是一个有用的场所。
安理会由15个国家组成，其中5个为常任理事国。《联合国宪章》对安理会常任理事国予以了指定。它们是美国、俄罗斯（1991年取代了苏联）、中国、英国和法国。其余的理事国依据确保世界5个“地区”代表性的某种公式从联合国大会中选举产生，任期为两年。[45]安理会是联合国在“国际和平与安全”问题上的执行机构。我将考察集中于该理事会而非联合国体系的其他部分（也非联合国体系全部），为我们提供了一个规模适度并具有重大影响的主体。[46]宪章赋予安理会“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在”（第39条）的广泛权限，以及当发现上述行为时要求——不仅仅是允许或建议——会员国提供各种类型的支持（第40、41、42、36条）。[47]这些决定和要求由安理会代表整个组织及其成员作出（第24条）。安理会的决定对191个[48]会员国具有法律约束力，它们优先于任何与之相冲突的国内法或者由会员国政府通过的国际协定（第25和103条），且极少有对这些决定提出申诉的空间。[49]在执行其决定时，在理论上宪章可将会员国所有的资源置于安理会的支配之下（第43和45条）。这种动用大量的强制性资源的能力在国际组织之中是前所未有的，且体系中几乎所有的国家都已经以高度公开的方式表示了同意。
我们可以将此与国际联盟的安全条款进行比较。依据《国际联盟盟约》，如D.W.鲍伊特（D.W.Bowett）所描述的：
一个国家诉诸战争即破坏了它关于和平解决争端的保证，便被视为向所有会员国发动了战争。然而，破坏行为是否已经发生或者战争行为是否已经实施则由每个会员国自行决定，所以即使是依据[国联盟约]第16条第1款施加经济制裁的义务也依赖于会员国自己对情势的看法。（国联）行政院能够作出军事制裁的建议，但是是否实施这些建议则取决于每个会员国。[50]
这在法律上、很可能也在实践上导致国联行政院与联合国安理会相比显著地具有较低的有效行动能力。
尽管《联合国宪章》具有显赫的正式权力，然而正如迈克尔·巴尼特（Michael Barnett）所说，明显地，“联合国的权力主要源于劝说的能力而非强制的能力”[51]。约瑟夫·奈也表达了类似的观点，他将联合国与他的“软权力”理论相联系：
联合国拥有大量的软权力。换句话说，它是具有吸引力的，这给予了它一定的权力。什么使得联合国能够使用这一权力是尤其重要的，这就是合法性，是软权力的重要部分。其他国家，包括美国在内，应当发现与联合国一道以及借助联合国，是符合自身利益的，因为它们需要这一合法性来服务于自己的软权力。[52]
与劝说的实际能力相比，安理会在宪章中的正式权力范围是不那么重要的。这种劝说能力部分地是国家对其合法性的信念的一项功能。即使拥有宪章赋予安理会的正式权力以及联合国会员国的明确同意，安理会也相对不那么频繁地实施其全部的强制能力，而当它这么做时，它被一些知名国际法学者普遍地批评为不合法的行动。例如，伯恩斯·韦斯顿就主张，1990—1991年海湾战争的几个关键决议是不合法的，因此本应当作出不同安排，尽管他同意这些决议是以合法的方式获得通过的，且很可能指向了一个合适的目标。[53]同样，乔斯·阿尔瓦雷斯列举了若干他认为没有遵循合法程序的安理会行动（在伊拉克、利比亚、海地以及其他国家），并表示这因此严重威胁了安理会的信誉。[54]安理会被指责为不合法（illegitimacy）的情况要远多于被指责为不合法律（illegality）的情况，这表明重要的不在于安理会是否在宪章的文字范围内行动（部分是因为宪章关于安理会权力的限制的规定是如此广泛和模糊），而是在于其他的方面。被视为不合法会付出代价。拉西特和萨特林明确地表明了这一点，他们就美国及安理会在海湾战争中使用的程序总结道：“美国以及它的联盟伙伴实施海湾军事行动的方式，将很可能降低安理会成员在将来遵循类似程序的意愿。”[55]这些作者暗示，如果看起来不合法的行动一再发生，安理会采取可信行动的能力将最终受到损害。
那些担心安理会以不合法的方式行动的学者，开始即假定安理会需要被视为合法以便有效地行动，而欠缺考虑的决定则会削弱这种合法性。伊尼斯·克劳德强调了等式的另一个方面：拥有合法性，安理会就拥有了权力。两种立场都依赖于一个尚未阐明的理论，这一理论是关于合法性是什么，以及是如何产生、使用和失去的。如果安理会的可信性和权力是合法性的产物，那么这表明需要直接研究它的合法化运行方式和历史。从第二次世界大战结束前的一系列会议开始，一系列历史进程使国家认识到安理会是合法的。这一认识以多样的方式，通过最近这些由联合国成立50周年以及2003年美国—伊拉克危机所推动的改革建议浪潮继续发展。有关合法性的问题是这些立场的基础，本书旨在为其提供一个答案。首先，如果浪费该组织的合法性“资本”将使得行动更加困难，那么合法性的存在如何使行动变得更容易？合法性的丧失对于组织是具有重要意义的，因为合法性的存在提供了权力。但这是何种类型的权力？克劳德说合法性就是权力，但是他没有解决这种权力如何以及为什么发挥作用。第二，合法性是如何用于国际组织的特定环境的？最后，合法性权力是如何被挑战的？合法性维护秩序的能力具有与生俱来的保守性，因为它鼓励加强既有结构的行为。那些追求变化而不是维持现状的阵营是如何实现去合法化的？
后面各章为这些问题提供了暂时的答案。我对安理会的工作进行了案例分析，阐明了合法化与去合法化的运作，证明合法性影响所有类型的国家，尽管这些影响对于不同的听众存在差异。第三章讨论了1945年旧金山会议，并考察了安理会在中小国家眼里的合法化。第四和第六章研究了强国如何发现它们的决策环境被安理会的合法化功能所改变。第五章考察了合法化如何影响像利比亚这样的国家的战略决定。利比亚在20世纪90年代初期被很多人认为置身于国际共同体之外。基于这四章的实证分析，我们能够在本书的结论部分对合法性及安理会作出概括。
本书观点的重要性
这本书对国际理论的两个主要争论作出了贡献：建构主义和理性选择之间的关系，以及国家和国际制度的关系。国际关系理论目前发展的很多能量来自现实主义和建构主义的并行崛起，彼此争鸣，以及与其批评者之间的持续争论。尽管理性主义和建构主义最初是作为对新现实主义的缺点和局限作出的两种不同的回应，它们在20世纪90年代却越来越多地将注意力转向对方。它们在方法论、本体论和认识论领域的现实的和宣称的区别，已经形成了一组新的国际关系理论常规辩论。1998年《国际组织》杂志50周年纪念刊对学科上的这种分野进行了专题讨论。杂志编辑在理性主义路径和建构主义路径之间辩论的基础上对国际关系的研究领域发表了见解。[56]
本书通过案例指出，这两个传统可以相互补充而非必然相互排斥。[57]我的路径将理性算计的行为体（国家）作为给定，但是将它们置于一个社会建构的背景之下。作为一种社会建构的现象，合法性影响着这些行为体的战略考量和自我意识。行为体通过战略行为所寻求的回报可能是物质上的也可能是象征意义上的，这都极大地依赖于与合法化相关的社会化过程。合法化过程带来的好处使象征成为珍贵的商品，对这一商品的追求是合理的。战略行为体将投入精力和金钱来获得象征商品。解读这一行为要求我们使用理性选择和建构主义这两个工具箱中的工具。因此目前工作的部分理论作用便是展示如何将理性主义和建构主义的力量结合起来。例如，我反对将结果逻辑（the logic of consequences）和适当性逻辑（the logic of appropriateness）视为两种分离和互斥的类型。[58]
本书有助于促进正在兴起的试图融合两种路径的研究。现有文献的主张有的来自建构主义，有的来自理性主义，本书与这些文献的主张存在显著的差异。例如，前文曾引用的姆拉达·布科万斯基对这里的观点提出了补充，展示了战略领导人是如何在18世纪欧洲权力政治（社会建构的）背景下寻求合法性的。[59]从理性主义出发，丹尼斯·庄（Dennis Chong，音译）试图建立一个关于社会背景下个体选择的“统一理论”，这尽管没有与布科万斯基的观点直接交锋，但是对战略背景下的规范性考量的功能给予了严肃的对待。[60]在元理论（meta-theoretical）层面，詹姆斯·费伦（James Fearon）和温特表明了一种原则上维护“互补性”的立场，尽管对此提出了重要的附带条件。[61]
对所有的这些理论加以考虑对于国际关系学中关于国际组织与国家间关系的辩论是重要的。国际组织对国家决策的影响程度以及影响的来源，总体上被认为提供了一种区分国际关系学主要范式的方式。对于现实主义者而言，国际组织的实际权力来自强国愿意使国际组织具有影响力而投入的权力。只有当国家运用它们自己的资源时，国际组织才有能力向其他国家施加权力。现实主义假设军事形式的物质性权力推动着世界政治，且国际组织缺少自己的军事能力，只有在严格的条件下向强国借用才可能获得这种权力。这两个假设使上述结论看起来是不可避免的。缺少对军事能力的独立控制，国际组织只能是国家权力根本分配的表达管道。正是由于这个原因，迈克尔·格伦农（Michael Glennon）在发现安理会由互不一致的国家组成后得出结论，美国的单极地位最终将使得安理会变得无关紧要。[62]在国际组织确实存在的地方，现实主义者认为它们非常密切地反映了成员国家间的物质资源分配，它们对于国家间冲突的结果很少会产生具有重要意义的影响。强国普遍会在国际制度的创建中胜出，所以这些国家的利益在国际组织中会居于优先的地位。例如，劳埃德·格鲁伯（Lloyd Gruber）声称，当强国展示出“单干”的意愿时，中等规模国家在压力下会参与到多边议程中。根据格鲁伯的研究，这便是墨西哥最终接受北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement）的原因，尽管它当时是希望返回到加拿大和美国缔结贸易协定之前的状态。这也解释了为什么欧洲货币体系（European Monetary System）被一些强烈偏好其他货币体系类型的国家（例如英国和意大利）所接受。[63]现实主义强调强国必然会影响弱国可获得的选项范围，并因此影响即将建立的国际组织的类型。一旦建立后，这些组织必然将倾向于反映这些强国的利益和愿望。
国际关系的所有路径都同意国家权力是重要的，强国总体上成功地塑造了国际体系以服务于它们的利益。如果说现实主义和新现实主义存在一个显著特征的话，那么就是它们假设军事资源主导了国家对于权力和威胁的思考。非现实主义者同样关注权力，但是他们对权力的考虑方式不同。[64]例如，新自由制度主义者同样承认国际组织缺少强制能力，但是他们的结论认为国际组织无论如何会对国家间的结果产生重要影响。对于新自由主义而言，国际组织的诞生是为了解决国家间的协调难题。因为国家能够通过将它们自己与多边国际承诺相联系而得到更好的结果，强国和弱国都可能会发现作出这种承诺是有益的。[65]根据这种新自由主义观点，如果国家能够找到一种可信的方式承诺遵守集体解决方案，帕累托最优点是可以实现的。组织的“正式性”和承诺的“公开性”是这种可信性创立和展示的工具。[66]国际关系的新自由制度主义学派以降低国家间交易成本的能力来衡量国际组织的权力。[67]这一传统继承了罗纳德·科斯（Ronald Coase）在“实证”政治经济学（“positive” political economy）领域关于公司与合同存在原因的研究。[68]只要以此种方式看待个体，逻辑上便要求将制度视为“仅仅是”个体“允许的集体行动”发生的“一系列程序和工具”。[69]因此，国际组织的存在以及国家选择尊重它们是因为国际组织使得国家达到更高的效用水平。一旦建立起来，路径依赖可能会形成，继续遵守的成本固定下来，低于背离的成本，但是工具性的成本—收益分析逻辑依然是国家和国际组织关系的核心。总之，选择跟从一个组织有时是符合国家的自我利益的。[70]
考察国际组织影响力的第三种路径源于建构主义的两个核心观点：“国际政治的根本结构是社会性的而不完全是物质性的……这些结构塑造行为体的身份和利益而不仅仅是它们的行为。”[71]从这一起点出发，关于国际制度如何构建国家及其利益，如何界定国家用以追求其利益的话语，如何成为国家间围绕地位、合法性和权力展开竞争的场所等问题的研究得到了发展。实证研究方面例如包括，在安理会进行的以法律语言进行辩论如何影响在那里上演的政治，[72]在国内辩论中关于国家身份所使用的术语如何影响该国的国际承诺和地位，[73]国际危机中的谈判如何打破和重塑国家共同体的纽带。[74]
通过集中讨论合法性概念，我采纳了国际组织所有三个分析路径的要素。对于现实主义解释而言，组织的合法性概念有助于理解为什么强大国家即使不相信那种合法性，也会把国际组织视为它们的军械库中一个有用的工具。我的研究也为合法性如何改变遵守或背离的相对收益和成本给出了一个因果解释，这支持了自由主义的主张。对于建构主义而言，对合法性的强调将注意力从物质力量转移到围绕物质资源、社会制度和象征性符号的意义的社会建构。
本书的计划
本书的结构反映了合法性本身的路径，从创立到再生产再到去合法化，或者借用经济市场的语言，从投资到交换再到损失。第二章提供了一个关于国际制度合法化的过程的理论。围绕一项制度通过被视为合法而获得的权力，这一模型将合法性概念引入国际制度和国际组织的研究之中。首先，它讨论了合法化的制度如何影响个体和它们的行为；其次，分析了制度起初如何被合法化。合法性通过把外部规范内化来改变个体对它们利益的认知。随着个体新的行为变得更加普遍，这种改变造成了体系结构的改变。甚至没有被内化过程影响的行为体，也发现改变行为以应对战略环境的改变是理性的。第二章以一种通用的和抽象的术语说明了合法化过程的步骤；这些力量将在随后章节的具体案例中发挥作用，那里我们将看到更加有趣的方面。
第三章呈现了一系列关于合法化如何在实证环境中显现的争论，并陈述了一些彼此竞争的解释。这部分论述了社会科学关于合法性的研究中反复出现的三个广泛的问题：（1）什么使得一个制度看起来是合法的？（2）合法性是如何影响战略行为的？（3）合法化将如何影响强大和弱小行为体之间的关系？每个问题都曾有过各样的答案，本书提供了关于这一主题的最常见的一些思维模式。第七章将根据干扰性案例研究中的经验材料再次回到如何解释关于合法化的争论这一问题上。
第四章首先研究了联合国安理会的早期历史。当美国在1943年和1944年首次提出建立一个世界组织时，大国试图在组织最重要的决定上拥有最终控制权，同时又希望获得中小国家等普通成员的广泛支持。两者之间存在明显的矛盾。安理会的不平等结构对于前者是必要的，但对于实现后者则是一个障碍。这种紧张关系只能够通过一个有关合法化的计划来管理。第四章通过大量的分析讨论了这个项目。分析包含了从敦巴顿橡树园会议，到1946年后安理会早期行动之间围绕安理会形态的争论和冲突，尤其是在旧金山召开的联合国国际组织会议（UNCIO）。最显著的是，反对否决权的中小国家接受了会议的程序，并最终限制了它们表达这种反对的机会。它们利用会议提供的机会表达了对计划草案的异议，但是一旦它们的修正案没有赢得必要的多数支持而大国又拒绝向它们妥协，它们就放弃斗争转而热情地支持宪章。否决权反对者的很多利益从来没有得到满足，但是尽管如此，它们对草案的立场还是从反对转为了支持。大国在这次会议上的关键战略是利用了小国对已确立的国际会议程序的承诺，允许它们在谨慎限制的情况下表达一些不满。即使失去了实质性的作用，小国表达利益诉求的机会也有助于宪章中保留的不平等规定获得合法性。自始至终我们看到程序主义（会议、磋商，以及争论的规则）在创立合法性上发挥的重要作用。
一旦开始运作，安理会就拥有了力量，因为它可以决定是否授予国家及其行动合法地位。第五章分析了一个合法化的制度如何被视作体现了集体身份，以及这种身份如何赋予与之相联的目标和实践强大的象征意义。行为体不断地努力占有、加强和破坏制度的合法性，这种努力构成了制度的生命。自从其建立尤其是20世纪80年代后期以来，安理会在国际事务中的很多角色就显示了这一点。第五章将安理会的历史视为社会体系长期治理中的一个难题。它考察了这一难题的诸多内容，包括行为体以多种方式寻求与安理会的象征建立联系，并以此占有安理会所代表的某些合法性，以及由此产生的某些权力。这里值得注意的内容是国家为使武力使用获得集体合法性而付出的努力，对于担任安理会非常任理事国席位的渴望，以及对于将议题列入和保留在安理会议程之上的兴趣。这些力量在2002—2003年至今的伊拉克危机中得到了明显的体现，因为美国的行动所得到的国际政治支持部分依赖于安理会的象征性权威。在该章的各个案例中，国家花费了大量的精力将它们的目标与安理会的象征相联系。它们并不认为这种联系将改变争端的实质内容，但是强烈地相信象征意义方面的改变将影响其他国家对局势的理解方式。这本身就等同于物质条件的改变，且展示了在一个组织中合法化所产生的权力。
在第四和第五章分析了国际制度合法性的产生和应用后，第六章更进一步，考察了去合法化的过程。如果合法化给予一个组织相对于行为体的权力，那么行为体可以如何挑战这种权力呢？我们永远都不应认为一个被广泛视为合法的组织在道德上就是好的，总是（或者永远）服务于全体成员的利益的。合法性之所以值得研究恰恰是因为它是一个强大的力量，能够将一种明显的强制关系转变为某种看起来更加温和的关系。这并不意味着它就是温和的。关于持异议的国家和集团对抗安理会及其决定的研究，显示了由合法化的权力所支撑的社会秩序的优点和弱点。第六章的材料来自利比亚在1992—2003年间试图推翻联合国实施的制裁机制的努力。利比亚明确和坚定地致力于控制与安理会制裁相关的合法性的价值，并以此为手段破坏制裁机制的权威性。这一战略是基于将利比亚的立场与在国际社会享有广泛支持的国际制度和实践相联系。利比亚利用了制裁发起国原本用于证明制裁合理性的理由，并以此将发起国与第三方国家的听众区分开来。到1997年左右，各国日益拒绝遵守制裁机制，对安理会的合法性造成了越来越大的威胁。美国和英国的反应显示出，它们总体上愿意维护安理会的合法性，即使这意味着放弃它们的短期政策偏好。这次事件的历史和理论有益于理解围绕安理会以及更广泛的国际政治的合法性和象征展开的竞争。
第四、五、六章合在一起阐明了国际组织的合法性是大国和小国共同的考虑因素：它影响小国的行为，例如那些在1945年考虑是否接受《联合国宪章》的国家；它也影响俄罗斯等围绕维和象征的合法化权力相互斗争的大国的行为；它也影响即使是游离于国际主流社会的国家的行为，例如洛克比空难后的利比亚。
最后，第七章整理和发展了若干可以从本书得到的启示，分别针对国际关系理论和关于新的国际组织的设计的实际问题。关于前者，我集中于现实主义和建构主义之间的关系，本书的内容对于其他国际组织研究的启示，以及国际体系中的主权问题。我发现业已合法化的国际组织的存在意味着主权分布于不同类型的国际行为体，而非由国家所垄断。对于组织设计和外交的实用艺术，我的发现对于使国际司法机构等新的组织获得合法性以及理解安理会在2003年伊拉克危机中所扮演的角色，都提供了建设性的想法。第七章也回应了第三章概括的关于合法化的核心争论，并运用从安理会获得的实证结果加以了分析。
第四章到第六章是围绕联合国安理会的实证研究，但是每一个案例依赖的概念性框架都不同于一般的国际组织研究。因此，发展和维护这样一个概念框架成为更大的目标。第二章陈述了“社会控制模型”（modes ofsocialcontrol）的三元论，表明在国际关系中任何一个要素都不能被忽视。第四章运用了这一合法性概念，使它具有了动态性，展示了它是如何在争论和磋商的过程中产生的。第五章阐述了隐藏在前面各章的两个要素，象征主义和权威，并使用它们进一步考察了在安理会上演以及围绕安理会的政治。第六章讨论了关于合法性的争论和对合法性的重新阐释，为第二章的合法性这一相对静态的概念增加了动态性特征，因而使得本书的理论浑然一体。
方法和资料来源
本书实证材料的主要来源是安理会、联合国国际组织会议及其他联合国机构的材料，以及国家代表团的文件。这些来自安理会运作的材料为关于合法化的政治提供了直接的证据。在关于国际谈判的部分，它们清楚地表明了国家在谈判中实际寻求的是什么，以及它们提出自己立场的程序和表达方式。国家间的谈判过程有时可能会令人费解，所以我也利用媒体资料和学者的论述来解释这些主要文献的背景。
本书的理论框架源于马克斯·韦伯和皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）的社会学研究，并将其与亚历山大·温特的国际关系研究相结合。由此产生的概念路径的一些方面在国际关系研究中是相当传统的，而另一些方面则又是非常不典型的。例如，它假设国家是总体上作出理性行动的单一行为体，这是指国家在追求它们所认为的利益时会计算替代性战略的相对损失。我遵循典型的国家中心模型，将国家作为主要的行为体，依据国际组织对国家的作用来研究国际组织的影响。国家行为所受到的影响可能是直接的，也可能是通过国际组织建构国家利益的过程发挥中介作用。国际组织是重要的，因为它们影响国家如何思考和行动。我没有探究国家是如何产生的，以及相对于其他行为体，国家的立场是如何改变的，也没有探究政府内的个体或者全体公众是如何在控制政策方面展开相互竞争的。
我也假定，尽管国家是核心的行为体，制度和社会力量在它们运行的环境中很常见并以很显著的方式影响着国家的行为。我的兴趣是这些力量中的国际组织，而不是市场力量、意识形态、民粹主义动员，以及一系列非国家行为体，尽管它们也很重要。所有这些外部影响力量都有助于构建国家的决策环境。这些因素还有助于构建国家的收益矩阵（payoff matrix）。国家在一个已经存在一系列制度的国际体系背景下作出决策，这些制度的存在改变了国家行动的成本和收益。强国也同样是在这一背景下作出决策；尽管它们比弱国有更多的权力来改变外部环境的性质，然而在国际危机这样的紧急时刻，强国的这一权力也仍然是有限的。[75]
根据迈克尔·巴尼特和雷蒙德·杜瓦尔（Raymond Duvall）的观点，国际组织的权力既是“制度性的”，也是“结构性的”。[76]当一个国际组织的“规则和程序”被用来“指导、引领和限制其他行为体的行动（或者不行动）以及这些行为体面对的环境”时，制度性权力就会产生。[77]本书的实证分析部分显示了安理会拥有的制度性权力，并分析了它对国家间关系以及安理会本身所产生的影响。结构性权力明显地存在于安理会的权力与国家的利益之间的相互构成关系上。[78]安理会得到合法化的过程是与国家利益的构成分不开的。它有助于使“深刻地塑造内部控制的社会权力、价值和对现实的解释”成为国家主权的特征。[79]巴尼特和杜瓦尔所界定的生产性权力，没有在本书中得到探讨，但是它可以成为国际合法性研究的焦点。在这样的研究中，重点讨论的将是强势话语如何转变为权威的、合法的话语的过程。[80]
将理性国家与社会环境相结合意味着我的路径横跨了国际关系理论的两个传统分支。通过假定国家是理性的，但同时又处于一个社会建构的环境之中，我的研究路径就推翻了错误地将理性选择与建构主义分割开来的二分法。且通过研究环境的物质性和社会性内容，这一路径将现实主义对物质的强调与建构主义对观念的关注联系起来。我认为将两者相结合要比将它们视为相互排斥更加有用。这在理论上和实证上都被证明是真实的。随后各章将对此进行整理和论证，第七章也将对此重新讨论。
