杨格曾指出，国民政府在战前十年取得了显著成绩，具体表现：“扑灭地方上的分裂运动之后，国民党及其所成立的政府在国内多数地区巩固了它的地位；为发展强大的陆军建立起一支由中央政府控制的中坚力量；在国际上获得认可，成为中国之代表。”特别是在财政经济方面进步显著，“十年间国民政府把财政收入从库空如洗发展到每年得到近10亿元的税收（约等于3亿美元）；建立了健全的预算制度；为举借内债发展市场，清偿大部分积欠的外债；在全国范围内改革通货和铸币制度；成立并发展中央银行；修复改进铁路和交通运输；开始改农业……”[42]在外交方面，战前十年国民政府争取时间，取得强大的经济和军事实力，等待国际局势的变化与日本抗衡。
然而，20世纪30年代日本在东北、华北地区日益扩张，给中国的财政金融造成不小压力。首先是税收直接减少，其次对华北金融业也产生了不良影响。1936年底，华北局势进一步紧张，敏感的金融业开始布局进退，国民政府也加速了对美出售白银以换取外汇。卢沟桥事变发生后，中日关系走向仍未明朗，但是国民政府备战的信号还是从不同方面体现出来，如中央银行开始从上海撤退，国民政府开始对其掌握的战争资本——外汇数额进行统计。“八一三”之后，国民政府的财政制度开始向战时转轨。在这一艰难时期，财经领域的应对措施很多只是临时方案，但初期所讨论的议题无不重要，几乎都是贯穿整个抗战时期的基本问题。延续战前外籍顾问在财经领域发挥重要作用的惯例，杨格在抗战初期参与安定沪市金融和维持债信等事务。
第一节 杨格所见抗战初期国民政府之财金因应
抗战初期，国民政府采取的紧急财政金融措施主要包括对现有外汇储备的统计和转移，以及“八一三”爆发之后稳定上海金融市场。我们借助杨格的视角和相关档案文献，观察国民政府如何应对抗战初期的紧急状况，并在此过程中形成战时财政的主要议题和基本主张。
一、战争资本：抗战爆发初期的外汇统计、转移和增加
抗战爆发前，中国的外汇储备相当一部分来自对美出售白银。中国对美批量出售白银的记录应该追溯到20世纪30年代世界经济危机时期。1934年美国的白银法案致使中国白银大量外流，引起中国政府不满。中方遂提出，以每盎司0.45美元的价格向美国出售白银，这一提议得到国务院远东司霍恩贝克和国务卿赫尔（Cordell Hull）的认同。
法币改革之前，国民政府需要考虑如何将外汇价格稳定在一定的水平，寄希望英、美两国提供实质性援助。就在华利益的比重分析，英国更有可能对华施予援手，但在实际交涉中，英国迟迟未明确表态。国民政府只能加紧对美接洽，试探能否通过立即出售大量白银的方式获取外汇推动货币改革；并考虑向美国商借1000万美元外债作为调控外汇的基金。后因中国法币改革在即，而商借外汇基金涉及谈判，因此中方将希望寄托在出售白银一法上，“出售白银所得的款项，将用作改革币制和加强中央银行的外汇基金，愿同意用款时通过美国银行，并将关于基金的用途，随时通知美财部代表”。[43]中方这一提议，是在货币改革之初将法币的价值与美元绑定，为中国的币制改革寻求助力。美国不愿意因支持中国法币改革而陷入远东事务，尤其是不愿意刺激日本，所以同意中国提出的方案——以每盎司0.45美元的价格从中国收购白银，从而减轻中国的困难。这也造成了中美白银贸易加速的事实，根据杨格的记录，货币改革期间中国向美国出售白银高达1.25亿盎司，价值在6628.995万美元。[44]
根据杨格计算，截至1937年6月30日，中国向美国出售的白银数量占中国白银总储备的44%。[45]1937年6月，当财政部长孔祥熙拜访华盛顿时，与美国财政部长摩根索（Henry Jr.Morgenthau）达成协议，按照每盎司0.45美元的价格，向美出售价值5000万美元的白银，外加旧金山的1200万美元的存银，中方对美出售总价值6200万美元的白银。将这一笔计算在内，截至1937年7月8日，中国向美国财政部出售的白银共计1.88亿盎司，总价在9400万美元左右。孔祥熙访美期间，正值卢沟桥事变发生，全面战事即将爆发，向海外购买武器、维持本国货币都需要直接使用外汇，向美国出售白银换取外汇的重要性不言而喻。
为战争计，需与出售白银换取外汇同步进行的是将在上海的外汇加以转移。自20世纪初以来，上海已经成为远东乃至世界金融中心，其金融状况对国民政府具有重要意义。根据《中国银行年鉴》统计，1935年底上海中外金融机构共存银27560.2万元，其中华商机构存银共23944.3万元。法币政策实施之后，上海同样是全国最大的现银调剂中心。[46]据杨格统计，卢沟桥事变爆发之初集中在上海的外汇储备比法币改革之初的数字略有减少，约价值1.18亿美元的白银和价值1.2亿美元的黄金。这大约是当时国民政府所掌握的外汇储备总额的三分之一强。[47]为防止上海陷落，金银被敌封锁，这批黄金白银亟待转移。1937年7月7日，时任国民政府行政院长、军事委员会委员长的蒋介石致电中国银行董事长宋子文：“上海各银行现钞与钞票，从速先移运杭州与南京，准备向南昌、长沙集中，务望五日内运完。”[48]抗战初起，蒋介石忙于军务，但是对银钱之事十分费心，从他给宋子文的电报中，可以看到其视现金和钞票转移为与军事同等重要的紧迫任务。与此同时，蒋介石还对上海运出的现金和钞票去处做了具体的安排，即先运往杭州和南京，再运到南昌和长沙两处。
法币改革之后，除中央、中国、交通、农民四行外的其他各商业银行无发行货币之权，故其存银和存钞均有限。因此，从上海转运现银、现钞的重点在于上述四行。三周之内，上海的现银数额从4887万元减少为550万元，钞票数额从55714万元减少到9709万元。换言之，在“八一三”之前，存于上海的现银和钞票十之八九均已通过英美舰只运离上海。[49]作为国民政府财经顾问兼央行顾问，在这些黄金白银未被运走之前，杨格和央行的其他工作人员夜以继日地轮班守护，防止日本人破坏。[50]
白银运输陆路实为不便，故多海运至香港出售国外，换取外汇存于海外，以稳固战时财金基础。杨格在其著作中印证了这一说法，“8月13日，战事蔓延到上海之前，所有储存在上海的黄金和白银早已运往香港、伦敦、旧金山和纽约等地。若非如此，中国早就遭到了致命的打击。存放在华北的4000万盎司白银，由于敌人占领该地区，没能转移出来”。[51]战争爆发之后，杨格认为中国应该设法向美国出售更多的白银。[52]
根据杨格记录，自抗战爆发到1939年底，国民政府前后向美国出售14批白银，总数量达418669288盎司，售价从1937年7月的每盎司0.45美元，递减至1939年6月的每盎司0.35美元，共得到183213620美元的外汇。[53]1937—1939年间国民政府历次向美国出售白银数额与收入详见下表：
1937—1939年国民政府对美出售白银统计表
协议签订日期 数量（盎司）约定 数量（盎司）交货 价格（美分/盎司） 纯收入
1937年7月10日 50000000 62514710 45 28131620
1937年11月3日 50000000 - 45 22500000
1937年12月2日 62000000 - 45 22500000
1938年2月25日 20000000 - 45 9000000
1938年2月25日 30000000 - 43 12900
1938年5月12日 50000000 - 43 21500000
1938年7月 50000000 - 43—8400000
1938年9月29日 19500000 - 43 8400000
1938年10—12月 39200000 - 43 5160000
1939年1月 12000000 - 43 5160000
1939年1月17日 14000000 -43 6020000
1939年1月23日 3014578 -43 1296000
1939年5月23日 12440000 -35 5350000
1939年7月28日 6000000 -35 21000000
合计 418154578 - - 183213620
资料来源：Arthur N.Young,China's Wartime Finance and Inflation，1937—1945，p.368，Table 65.
如果我们将比较的年份拉长，对1934—1941年间中美白银贸易的数据做一长时段比较，可看到战前中国对美出售白银的峰值出现在1936年。在抗战的头两年国际援助无望之际，中国对美出售白银的数额持续增加。尽管在1937年7月8日到1938年4月，中美之间的白银交易是秘密进行的。杨格充分肯定白银贸易对中国抗战的意义，指出美国购买中国白银是战争初期加强中国财政地位的一个主要因素。[54]这一评判或许是此后杨格积极主持维持英美在华利益、争取美援的一项动因。
1934—1941年白银出售（中美资料对比）
- 年份 美国财政部购买的中国自银盎司 美国财政部购买的中国自银付出价款（美元） 中国官方出售数据盎司 中国官方出售数据收入（美元）
1934 19506000 10427997 - -
1935 50115000 32166303 50208396 32256865
1936 66975000 30157000 75629077 34033085
1937 130026000 58512000 162514710 73131620
1938 265892000 115530000 208700000 90156000
1939 33341000 13787000 47454578 19926000
1940 5142000 1800000 5142000 1800000
1941 805000 282000 805000 282000
合计 571802000 262662300 550453761 251585570
资料来源：Arthur N.Young,China's Wartime Finance and Inflation，1937—1945，p.368，Table 65.
二、《非常时期安定金融办法》
卢沟桥事变发生之后，中日两军在平津地区形成战斗状态，但仍有两度协议停战，国际舆论也并不确定这次“中日事件”的性质究竟是短期内可以结束的局部冲突，还是会立刻引起大战。[55]一个月之后情况逐步明朗，中日一战在所难免。1937年8月7日，蒋介石召集各省军政首长举行“国防会议”决定全面抗战。同一时间，国民政府着手将存在上海的现银和现钞南运至香港的举动，体现出金融业先于其他行业的敏感，也表现出政府对上海市面的担心。
8月9日，日军袭击上海虹桥机场，引发沪市震荡，挤兑和资本逃逸的现象加剧。上海金融界人士及外籍顾问群体，对紧缩市面货币流通额度、外汇管理、银行业应对金融风潮等问题倍加关注。[56]8月13日，日军发动淞沪战事之际，财政部正在上海召集四行会商对策。为了防止挤兑与抢购外汇，国民政府令上海各银行、钱庄休业两天。随后正式出台战时金融安定办法。
1937年8月15日颁布的《非常时期安定金融办法》，其第一要义在于紧缩市面，通过限制提存减少外汇消耗，防止战时资金逃逸。该政策是国民政府应对“八一三”之后金融市场混乱状况的一项应急性措施，也有学者认为这是国民政府在抗战时期实施统制经济的第一步。[57]该法令所体现的紧缩市面之主张，在上海银钱南运之时即在国民政府内部产生共识。值得注意的是，该政策出台之际国民政府财政部长孔祥熙正在欧美访问。抗战最初的财政工作，包括前述外汇资产转移、对策讨论，蒋介石都委以宋子文牵头。
根据杨格的记录，在中国银行董事长宋子文、财政次长徐堪联合主持之下，当时参与讨论的有各国家银行主要负责人如席德懋等人，外籍顾问主要有杨格、洛克哈托（Lockhart.O.C.）、林襟宇（Lynch.F.B.）等人。[58]台湾方面的档案显示，在《非常时期安定金融办法》出台的同时，身在欧洲的财政部长孔祥熙曾拟定《临时紧急救济市面经济办法》，于8月17日转呈蒋介石，主要内容包括：①银行每日营业二三小时；②对存户规定每星期准予提取若干生活费；③切实统制外汇，非经查明，确有急需核准后，不准购买外汇；④对工商业及市面，由中中交农酌量放款救济；⑤如有必须，准由本部斟酌特设机关发行流通券，与法币同价行使，唯不得购买外汇；⑥各银行由政府切实监督并对存户说明负责担保，使民无恐慌；⑦拟发行三十年长期救国公债20亿……[59]
孔祥熙发来的上述电报，于8月17日送到蒋介石手中，时间上较为滞后，未被采用。此前一天由财政部公布《非常时期安定金融办法》，全文共七条：
第一，自8月16日，银行、钱庄各种活期存款，如须向原存银行、钱庄支取者，每户只能照其存款余额，每星期提取5%。但每存户每星期至多以提取法币150元为限。
第二，自8月16日起，凡以法币交付银行、钱庄续存或开立新户者，得随时照数支取法币，不加限制。
第三，定期存款未到期者，不得通融提取。到期后，如不欲转定期者，须转作活期存款，但以原银行、钱庄为限，并照本办法第一条规定为限。
第四，定期存款未到期者，如存户商经银行、钱庄同意承做抵押者，每存户至多以法币1000元为限，其在2000元以内之存款，得以对折作押，但以一次为限。
第五，工厂、公司、商店及机关之存款，为发付工资或军事有关，须用法币者，得另行商办。
第六，同业或客户汇款，一律以法币收付。
第七，本办法于军事结束时停止。
作为应急办法，该政策在短期内有一定稳定市面的作用，但并不足以应对战争中的提存风潮。同时由于该政策过于严格，导致工商企业资金周转和税款缴纳不能正常开展。上海金融业根据丰富的行业经验，采取了相应的补救措施：①银钱同业所出本票一律加盖“同业汇划”戳记。此项票据只准在上海同业之间汇划；②存户所开银钱同业本年8月12日以前所出本票与支票，亦实为同业汇划票据；③银行、钱庄各种活期存款，除遵照部定办法支付法币外，其在商业部往来，因商业上需要，所有余额得以同业汇划付给；④凡续存者或新开户存者，银行、钱庄应注明法币或汇划，支取时分别以法币或汇划支付。
其中提到的同业汇划，乃是一种应付紧急事件的方法。1932年一·二八抗战和1935年金融危机时，都采用过只准在同业之间汇划（转账）的办法，控制法币的流动和外逃。全面抗日战争发生之后，规定这种汇划只准在上海同业汇划，不付法币及转购外汇，又一次保证金融业免于被提存挤垮，继续为上海市场提供足够的流通筹码。有了这四条补充办法，《非常时期安定金融办法》既限制了提存，又保证了商业上的流转需要。
鉴于上海金融业的特殊性，在其他汇划制度尚未建立，且无法短期效仿上海进行同业汇划的城市，则另拟补充办法。如汉口市规定补充办法三条：①照部定比例第一次所提不及150元者，准照150元提取；②同业间往来与缴纳税款可以无限制提取法币；③因业务上需要得说明用途，请付法币或以横线支票转账。稍后，财政部又规定了一些补充办法，如税款缴付或报解经过证明便可以无限制支取法币；存款在300元以下者不受5%的限制，可一次支取完毕。
由此可见，抗战初期国民政府的财金政策通过不断补充，基本适应市场需求，在8月和9月收效较为明显。根据杨格的记录，由于市场上流通的法币得到有效限制，从8月13日到10月底，国民政府的外汇在抗战初期两个多月并无损耗。情况自11月之后发生变化，11月和12月售出的外汇总额分别相当于2800万美元和1800万美元。1937年7月7日至12月31日，国民政府售出的外汇总额为8900万美元。[60]这意味着《非常时期安定金融办法》逐步失去了紧缩市面的功能，资金逃避趋于严重。11月中旬，金城银行、上海商业储蓄银行的取款额分别占到全部存款的25%和35%。到1937年末，上海一地的贴放总额共约2000万元，其中一部分是对金融业的贴放。四大国有银行手中有货币发行权，借此来解决战时私营金融业的一部分头寸需要，它们的金融垄断势力逐步膨胀起来。换言之，抗战之初国民政府除了要应对市面头寸紧张、资金外逃等显性问题之外，对国家银行的管理也日显重要。与之伴生的还有一系列在抗战初期出现、贯穿于整个抗战时期的重要财金问题。
三、战争之初财金领域人事制度安排与重要议题
抗战爆发，既是考验国民政府各种现行财金制度，更是对财政机关现有行政能力的挑战。而在1937年6月，即抗战爆发前夕，意大利顾问史丹法尼（Stefani）在和蒋介石谈财政改革问题时指出，中国现有财务行政机关存在颇多亟待完善之处。主要在于一般公共行政与财务行政机关林立，需费浩繁，成本巨大；且从效用而言，“因组织上无纵横系统，均欠缺联系，以致工作亦不协调……且组织重叠，职责混淆，假公济私，作奸犯科等流弊恐亦难免”。[61]故而建议国家财政机构及其在各地的分支组织，有健全之必要。蒋介石虽然对此表示赞同，但战事在即，国民政府还来不及进行针对性调整。
卢沟桥事变发生后，国民政府仓促应战，很多领域来不及专门部署。就财政金融而言，蒋介石在卢沟桥事变之后通知宋子文组织银钱南运的工作，由于当时担任财政部长的孔祥熙不在国内，希望他出面主持财政大局。宋子文临时受命，但只允诺“从旁协助”，并不承担直接责任。1937年8月7日，南京召开的国防联席会议上，国民政府对建立战时体制所作的表态，即“作战期间，关于党、政、军一切事项应统一指挥之”。其中规定国防最高会议的四项职权如下：①国防方针之决定；②国防经费之决定；③国家总动员事项之决定；④其他与国防有关重要事项之决定。其中第二项与财政有关，但对财金工作未作具体安排。[62]故而，就决策机制而言，从七七事变之后到“八一三”爆发之前，国民政府在财金领域未能及时建立一套专门的战时体制，而是因袭“战前模式”，相机应变。
所谓“战前模式”，国民政府在战前十年财政金融领域的历次政策变动与调整，并非由一人主导，而是由财政部策划，多先征求中外顾问，或征求上海工商金融界意见，制定相对成熟的方案；或针对性地从海外延聘专家加以讨论解决。国民政府在抗战初期几乎保持了上述模式。如上所述，《非常时期安定金融办法》的出台即有宋子文、徐堪、邹琳、贝祖贻、席德懋和三位顾问，杨格（财政部和中央银行顾问）、罗杰士（斯）（中央储备银行顾问）、林襟宇（中央银行顾问）。[63]《非常时期安定金融办法》的出台，可以看作是中央派员，并与金融界人士和外籍顾问商议的结果。在实际操作中，又吸收了上海金融业的经验，使该办法得以完善和推行，大体保持了市面上稳定。直到1937年10月底，孔祥熙结束欧美长达半年的访问之后回到南京，并以财政部长的身份主持工作，仍沿用这种模式。
在决策机制上，国民政府也尝试加强金融事权，形成更具权威的战时金融中枢机构。如七七事变之后，蒋介石即以“战时金融措施关系重要，不得稍有疏忽错误”为由，命令组建以宋子文为首的金融委员会，统领全国金融决策事宜，并亲自决定委员会人员名单。无奈抗战初期头绪众多，人事制度复杂，并未组建成功。另由财政部于1937年7月27日授权中、中、交、农四行在上海合组联合贴放委员会，联合办理战时贴现和放款事务，以“活泼金融，安定市面”。“八一三”之后，为了加强国家行局的联系和协调，集聚金融力量应付危局，财政部函令中、中、交、农四行在上海成立四行联合办事处，简称四联总处，亦由宋子文代为主持，四行高级人员一体参加。[64]
上述举动均可视作国民政府在财政金融领域的统制信号。这一趋势甚为明显，扩展到经济等其他领域。如1937年10月，为适应战时经济需要，促进生产，调整贸易，经国防最高会议决议于军事委员会下设置农产、工矿、贸易三会。各自负责调整所属业务，促进原有或新设之国营及民营农产、工矿和贸易事业，并予以资金及运输之协助。又如国民政府迁到南京之后，中常会于1937年11月10日决议通过国防最高会议常委会第26次会议决议，嗣后凡属中央党政各机关适应战时之特别设施，令行各省市地方党政机关办理者，概先送军事委员会委员长核定施行。这些都说明国民政府的决策体制逐步由平时向战时过渡。
体制转型是一个相对缓慢的过程，建立战时中央金融中枢机构的设想无法立刻落实。然而，抗战既起，战争带来的财政压力和经济恐慌，以及银行挤兑提存、资金逃避追逐外汇、市场筹码奇缺、工商周转不灵、日本破坏货币金融等客观问题，都刻不容缓。[65]从杨格的角度追溯，在抗战初期浮现的若干重大问题，贯穿整个抗战时期；而当时就存在的各种分歧，在很大程度上预示着日后的各种矛盾。根据各类财政金融事务紧急程度，暂分下列两类探讨。
第一类，财金领域内头等重要且紧急的事务。除了上述将银钱南运保存实力外；还有诸如法币的存废问题。如果法币继续存在，其币值和汇率应该如何处理？如何控制市场上的法币流量，切实减少资金逃逸的现象？在不少税收被敌人截取的情况下，如何继续偿还巨大的债务？战争爆发后，第一个内债偿还日为7月31日。根据杨格的估算，本次需要偿还的本息金额高达5100万元法币。[66]
第二类，至为重要但并非迫切的问题。比如外汇管理，国民政府高层存在不同的看法，这种分歧在当时尚无关大局，随着战事拉长和深入，其影响越来越大；又如财政平衡的问题，国民政府本不健全的税制在遭到重创之后如何维持战时大规模的开支，如何对预算实施控制？这类问题或多或少涉及战时财政体制。
有关法币的讨论，抗战初期虽然有废除法币或者发行新货币与法币平行使用的提议，但是国民政府高层对法币的维持之心尚属坚定。从七七事变到八一三，宋子文主持财政事务时期对法币的维护自不待言。杨格认为，出于以下四个理由，应该坚定维持法币：①维持法币的战前外汇水平，有助于维护法币声誉，增强人们抗战信念；②维持法币有利于争取进口物资，稳定战时物价；③法币汇价稳定，能有效维持上海金融市场，有助于取得英、美等国对中国抗战的同情和支持；④如法币价格不能维持，则今后债务问题难以解决。维持法币是维持债券市场的基础。1937年10月11日，随孔祥熙一同自英返国的曾镕圃发言称，孔祥熙访英时所达成的铁路借款2000英镑，拟定两大用途，分别是建筑铁路，或将借款存于伦敦，以为维持法币之外汇基金。[67]此一打算也反映出孔祥熙对法币的基本态度。
在决计维持法币的基础上，势必要想出维持法币对外价值、增加筹码的办法。孔祥熙曾约集少数银行家和经济学家在南京秘密商讨。在这次会议上，有人提出由中国国货银行发行货币券，可与法币同样购物、支付，但不能购买外汇，以达到既增加流通筹码又不增加外汇支出的目的。但如此一来，市面上同时有两种货币在流通，即可购买外汇的法币和只能购物、不能购外汇的货币券。杨格明确反对发行一种新货币的说法，他在第一时间向孔祥熙指出：“这样一个方案可能会动摇对货币的信任，将难以保持法币币值和保全外币储备。两种通货将同样可以用来购买货物和支付劳务，新货币的发行势必要使流通过剩。其结果是现行钞票就会趋向于用来购买外汇，从而消耗外汇储备。增加流通数量的手段将引起国内物价上涨，而不管它是由于增发哪种形式的货币。新钞票被公众认为不如法币，因此很快就会贬值。”[68]更多人提出不同看法，如国防会议秘书长张群认为法币应该硬撑；盐业银行董事长兼总经理吴鼎昌认为上海放弃之后，可不在上海出售外汇，也就可以减少外汇支出；铁道部部长、中央银行副总裁张嘉璈，竭力主张多有支付筹码……该问题“讨论颇久，无甚结果”。最后，孔祥熙决定采取席德懋“发行无准备法币5—10亿元”的建议。[69]
增加的法币可以用来支持战争、偿还债务，但却违背了法币发行准备制度，货币流通量增加所导致的通货膨胀引发了物价上涨等一系列问题。但整个抗战时期，国民政府始终以法币为官方货币，未发行新币，这一基本点为杨格力主。显然，在杨格等人看来，法币的维持与否不仅仅是法币本身的问题，而且与抗战大局切实相关。一方面，抗战初期悲观情绪蔓延，以至于上海失守后，国民政府内部议和之声鹊起，士气低落。在这种情况下，维持法币乃是国民政府坚持抗战的重要信号。另一方面，维持法币的可兑换性，有助于争取英美国家援助。蒋介石亦认为：“国际形势非由我自身牺牲，决不能唤起同情与干涉”。[70]诚然，蒋所指“牺牲”范围很广，但在财金领域的自我牺牲也是题中之义。从货币金融政策的实际效果来看，杨格指出全力维持法币汇价有缓和通货膨胀的效果，1937年7月7日至12月31日，国民政府售出的外汇总额为8900万美元。这部分外汇在战争的前半年从市场上吸收了约3亿元法币，大大减少了四大国有银行增发货币的压力，也让战争初期的通货膨胀呈现出温和状态。[71]
既然维持法币乃是国民政府的基本态度，那么如何维持就是一个巨大的现实问题——其中涉及外汇管理等核心难题。有关外汇管制问题的分歧，更像是一场辩论。宋子文、杨格等人坚定地主张维持开放的外汇市场，然而主张立刻实行外汇管制的一方认为，战时国民政府的外汇负担已然沉重，主要是从海外购买武器和偿还巨额债务两项。在战线拉长、税源损失的情况下，入不敷出的情形更趋严重。1938年1月，国民政府已经耗损了其海外资产的40%，如果没有外援将无以为继。[72]尽管维持外汇市场收到了正面效果，但照抗战初期外汇损耗的速度，可以预见1938年2月国民政府所持有的外汇将被吸干。更何况，在战而不宣的情况下，国民政府继续在上海无限制供汇是向敌伪套购大开方便之门。
不难发现，围绕外汇问题的争论背后还存在一项潜在考量，即国民政府在抗战初期能否及时获取外来援助，确切地说获取外援用于维持法币，充满了不确定因素。的确，抗战初期国联、英美各国的表现均无任何公开援华的迹象。这意味着国民政府手头掌握的外汇储备只会不断减少，因此有不少人主张实行外汇管制。
杨格承认抗战初期国民政府获取外援的难度，但是他认为长期抗战必须依靠外援，获取外援必然需要自我牺牲。抗战爆发后，国民政府发行的5亿元国内公债，引起了极大的社会反响，国内民众和海外华侨共认购了1.83亿元（相当于5500万美元），但此举为短期行为，几乎没有可能通过向国内发行公债的模式进行长期抗战。[73]要走长期抗战的道路，势必要通过有力行动来换取国际社会支持获得转机。所谓国际支持，需要以维持西方国家在华利益为前提。而上海金融市场的维持和法币的坚固是维持英美各国在华既有利益的首要途径。按照蒋介石的战略设想，持久抗战已经展开，希望美国能参加对敌经济制裁或赞成召开太平洋会议，推动英俄对华政策趋向积极。[74]要实现这一目的，尽量维持法币、外汇汇率和债信也是必要之举。
由此可见，抗战初期有关是否维持法币、如何维持法币的讨论已经提出，并成为抗战时期贯穿始终的财经议题。值得注意的是，上述两类议题的重要性和紧急程度在抗战时期不断变化。比如在1939年1月国民政府宣布停止支付外债之后，债务问题当中的外债偿还部分自然不再是最为紧要的问题，但是又出现了诸如物价管制等其他紧急问题。同时，这两类问题也有相互转换的情况，比如在太平洋战争爆发前后，外汇管制的问题一度成为影响到国民政府外交、财经等多个领域的重要且紧急的问题。
就抗战初期国民政府的决策而言，既维持法币的对内价值，也继续保持法币的可兑换性——即维护自由外汇市场的政策。这两点在战时和战后均为杨格所极力主张。然而，随着国民政府战时集权体制的逐步建立，金融统治的呼声日渐高涨，在1938年8月通过的《国民政府抗战建国纲领财政金融实施方案》中，已经规定对外汇、货币等实行战时管制。[75]换言之，抗战初期所推行的自由外汇政策、保持法币的可兑换性与持久抗战时期的大统制背景格格不入。随着抗战深入，国民政府的决策体制及人事都发生变化，特别是以四联总处为中心逐步确立起战时金融中枢机构和战时考核体制的变化，以杨格为代表的外籍顾问在体制内的发言空间及其对战时财金政策的影响力逐步减弱。这一趋势我们可在接下来的战时外债偿还问题上窥见一斑，这曾经是战前十年杨格最具发言权的领域。
第二节 杨格与战争初期国民政府债信问题
战前十年，杨格深度参与国民政府内外债整理工作，成为两任财政部长最倚重的债务专家。外债方面，其重要成绩是根据中国国情，前后尝试“一揽子”方案和与主要债权国分头协商的办法，协助国民政府建立国际债信。内债方面，则提出建立偿债基金，通过债务整理、分期偿还来减少偿债压力，为20世纪30年代国民政府实现财政收支平衡和推行各项财金改革创造条件。本节侧重探讨杨格在处理国际债务问题上所作的努力。抗战爆发之初，杨格尤其关注国民政府的债信问题，针对日本攫获关税、盐税等事件提出对策——因为关、盐两税是偿债基金的重要组成部分。
一、国民政府战前债务解决方案
1929年杨格首度作为甘末尔顾问成员来华，便是以债务专家的身份。之后又以国民政府财政顾问的身份留任，其初期工作便是继续研究国际债务的解决方案。以北京国民政府关税会议的讨论方案为基础，杨格向国民政府当局提出了一系列重新建立偿债基金的计划，并拟由中国将各国债权人集合起来谈判。该方案旨在“一揽子”解决，全盘清理旧债。这一建议得到国民政府采纳。后因日本债务错综复杂，进展缓慢。“九一八”之后对日谈判的可能性全无，无法全面清理外债，“一揽子”解决方案搁浅。[76]杨格遂提出同各国债权人单独谈判，重点解决拖欠已久的债项。这样既能照顾中国的实际支付能力，也能很快地在国际社会树立债信。1935年币制改革后，国民政府陆续与西方债权人谈判。
首先着手解决的是英国债务，主要有1908—1910年津浦铁路借款，1911年湖广铁路借款；其次是美国芝加哥银行债务。从1935年12月31日开始，杨格与铁道部长张嘉璈等人密切合作，前后与英、德、美代表几度磋商，分别于1936年2月25日和1937年4月4日就津浦铁路借款、湖广铁路借款两项借款达成协议。1936年下半年到1937年上半年，杨格在美国就芝加哥银行借款与美国债权人达成协议。[77]这样一来，国民政府与西方主要债权国就积欠最长的几笔旧债基本上达成了共识。此举使中国政府在20世纪30年代世界经济大萧条当中取得了特别突出的成绩。如果没有战前的努力树立良好的债信，战时中国向英美举借外债的路途应该更加艰难。
除了整理外债，杨格在内债整理中也作了不少贡献。1928年国民党掌握政权初期，曾以巨大的折扣并承诺在短短几年内按票面价格还本发行公债，有些债券须在30个月内分期均摊偿还，这让国民政府成立之初便面临很大的财政负担。为了解决该问题，杨格在甘末尔顾问团的报告书中向财政部长宋子文提出建立偿债基金计划，当时是想把解决外债和内债的全部积欠都包括在内。但在1930至1932年间，动荡的国内政治形势和普遍萧条的国际经济让国民政府难以建立这样一项基金。
1931年12月底，杨格随蒋介石、宋子文等人辞职离去，次年1月底从菲律宾返回南京。一·二八事变之后，上海外债市场关闭达几个月之久，一场险恶的财政危机就在眼前：沪上商业趋于瘫痪，1月份的证券价格下降了五分之一，创南京国民政府时期历史最低记录。当年应该偿还的债务约为3亿元，其中一半用于偿还本金。政府所欠的8亿元内债，都必须在五年之内全部清偿本息。
1932年蒋介石重掌政权之后，杨格认为整理债务的外部条件基本成熟。国民政府开始与银行家、财政和商业团体代表及债券持有人联合会的代表举行紧急谈判，最后决定按照如下方案整理债券：将每个月为内债还本付息的费用减少一半，规定每个月偿还860万元，年计1.032亿元，利率固定为每年6厘，偿还期限比以往延长了一倍。所有内债均由关税担保，取消盐税和其他国内税收的担保，该政策于1932年2月1日开始施行。
这次削减债务支出的工作，为国民政府每年节约了几乎1亿元的偿债费用，将每年的偿债金额调整到能力范围之内，并实现了民国创建以来第一次财政预算平衡。同时，杨格也指出这个方案的缺陷是非常明显的，因为它未能使债务结构经过统一整理而简化。债券数仍旧是28种，而且须用一套复杂的方法来计算。因此，还是有必要继续寻找更优的债务整理方法，并等待相应的时机。
1935年下半年，国民政府一方面承受货币改革的压力，另一方面遭遇关税收入减少的状况。而公债方面，1936年到期还本所需达1.26亿元，此后几年数额还将加大。减少偿还国内公债的数额是减轻财政压力的一条重要途径。12月，杨格建议统一债务，除去其中少数几种具有特殊性质的债项之外，将所有债券按照到期的远近分成五组，五种债券的偿还期限均予延长。统一起来的债券利率一律按照6厘，这项简化公债的整理方案被国民政府采纳。
1936年2月1日，国民政府宣布，发行以关税为担保的五种统一公债，共计14.6亿元，利息6厘，分别在12、15、18、21年和24年内满期还清，每半年抽签一次，原来按照不同的还本付息日期表清偿的旧债券按照到期远近换成了五种新债券。该办法从1936年2月开始，至当年6月一律换成新债券。统一公债使国民政府每年减少8500万元的债务支出，并大大简化了债务结构。6月份调换债券的工作如期完成，统一公债为政府赢得了一个难得的喘息之机。
上述两次公债整理的核心，均是把许多到期的债券延期偿付，并把大部分债券的利息降低。与1932年公债整理相比，杨格认为1936年统一公债的优点是使债务结构经过统一整理而简化。1932年证券市场重新开张之后，公债的牌价比整理之前升高。1936年第二次整理效果因日本在华北的侵略行动受到影响，上涨的速度较慢。但是到了1937年，行情比以前大大看好，财政状况大幅改进。两次公债整理分别为国民政府节约1亿元和8500万元。[78]1936至1937年，国民政府不需要再发行公债，统一公债总额中除用以调换全部旧债券的数目之外，还留有1.91亿元债券可以投入市场。此外还有1936年发行的3.4亿元复兴公债。
杨格对自己在内债整理工作中的表现曾作如下综合评价，“1932年和1936年的两次整理债务是为解决财政困难能够找到的最好办法……两次整理债务方案所依据的都是我的建议。我那时觉得，现在仍然觉得，我在中国作出的主要贡献之一，就是设计了使债务的整理能在最小限度的损失下顺利进行，并且能在短暂的间歇之后，接着就是使信用提高的方案。”[79]然而，日本对华入侵以及英国政府对日妥协的态度，让国民政府逐步偏离了既定计划。
二、抗战初期维持债信的努力及对日关税交涉
1932年3月，日本发动“九一八”后不久，即大肆攫取东北各地海关税收。次月，又接管了盐务稽核所，截留外债摊额。日本虽然对国际社会声明照旧续解东三省盐税摊付外债，但实际上分文未付。1932年8月25日，国联调查委员会中方陪同人员顾维钧曾向国联调查团提交说帖，指出日本从1932年4至8月共扣押该款达150万元以上，妨碍盐税担保之债权人的权利。[80]
有此前例，抗战爆发之初，华北海关的安全引起了英方和国民政府注意。[81]1937年7月，国民政府财政部关务署秘密派遣海关职员调查华北各海关的情况，但并未能提出有效的应对之策。1937年7月30日天津沦陷之后，时任津海关税务司的梅维亮（W.R.Myers）在未通知海关总税务司的情况下，擅自将当月应该存入中央银行的海关税收，移存英国汇丰银行。此举在执行时并不为海关总税务司梅乐和（F.W.Maze）知情，但后者得知后并未提出异议。梅乐和在向关务署的报告中指出，“允许秦、津两关专为以关税为担保之内外债办理征税，并担保两关税收全数扣留，作为此项用途”，并称这是保护海关行政免于被完全消灭之唯一方法。[82]
8月24日，杨格针对津海关问题提出设立一个“托管机构”的建议，将关、盐两税收入存入该机构，托管人在支付征税成本之后，用余款支付以关税和盐税为担保的债务。[83]这一提议，在某种程度上是对津海关转移海关收入做法表示支持——通过中立国在华银行管理全部津海关税收——最可能接受这项业务的除了汇丰银行之外，东方汇理银行、花旗银行都有机会单独负责或形成联盟。这在根本上符合各国债权人和英美银行家的需求，也与战前杨格主张国民政府尽一切可能偿还外债、提升债信的出发点一致。
杨格的上述建议并没有得到采纳，但在接下来的处理方案当中，中方的确运用了英美外商银行之力。中方第一时间针对日方采取的行动是：令海关总税务司向横滨正金银行提取1913年善后借款的“日本部分”，此外拒绝按月偿还日本的庚子赔款（每月约3.3万英镑），并将这些应还款项存入汇丰银行的特定账户。与此同时，财政部命令津海关不要按月偿还日本债务。是否就此停止偿还日本债务？杨格持有审慎的意见。他认为日本原有债务仅仅是名义上的，实际数额非常小，且大部分债券目前都被外国持券人和中国人所持有，所以停止支付日本的债务更多只能损害中国的信用。根据这一建议，国民政府采取让步，一边通过中立国银行偿还对日债务，一边继续观望。[84]这一行为，可以看出抗战初期中国坚决维持关税主权、不容他国染指的立场，也可以看到在处理对日关系时仍留有余地。
海关方面的最新研究显示，中方观望态度的背后，实则是国民政府考虑到海关涉及多国在华利益，尤其是英美两国，因此希望通过他们来制止日方破坏天津、秦皇岛海关的行为。但是英美两国并不想主动介入此事，反而希望国民政府能够作出让步，接受日本的条件。[85]各国出于自身利益的考量，在接下来的交涉过程中多表现推诿，未对中国国家主权给予适当考虑。
1937年8月30日，日本驻天津领事向津海关英籍税务司梅维亮提出海关问题处理方案。这项方案由日本军方和外交当局共同起草，具体内容如下：①海关税收应付外债部分可照常汇解，其余税款应存于一家日方认可之银行；②上述区域（华北地区——作者注）的海关不允许向中国运输武器和军火；③余款应存入横滨正金银行，或者采取其他方法保存，不受临时管控。如果中方不接受上述条件，日本将会全面接管天津和秦皇岛海关，并建立纯日方机构。此外，关税优先用以解决外债问题。外债问题未全盘解决之前，国内公债不予考虑；即便考虑，也仅考虑偿还外国人持有的国内公债。中方须无条件接受第一点和第二点，否则无任何商讨余地。同时，日方还提出中日双方应就存在汇丰银行的余款进行谈判。[86]
从日本对津海关提出的三项建议中丝毫不难看出其觊觎津、秦海关税款之企图。英方还敏锐地察觉，作为一个外交问题，该问题的处理方式会对其他地方海关产生影响。尽管英美两国对日本所提出的条件存有非议，但是为保全海关机构，更为确保自身在关税收入当中的利益，主张中国政府接受日方所提上述“三项意见”。
迄今开放的英美外交文件均显示，两国处理该问题的底线都在于牺牲津、秦两海关，保全其他各地海关免受日本侵占。其具体做法是，中国政府授权津海关税务司接受日本处理沦陷区海关的三项“建议”。同时，“为了防止类似的情形在其他地区发生，中国政府也应该指示总税务司，将除了津、秦海关之外的全部海关收入存入一个中立国银行”，“该银行将依照总税务司的指示，依照各自的优先权，偿还由海关担保的内外债与赔款，余款可由中国政府自由支配”。[87]值得注意的是，英美两国之建议与杨格在津海关问题出现之初提出的意见较为类似，但在杨格档案中并未看到该时期他与英美方面就海关问题交换意见。
中日双方一度因津、秦两关税款保管权产生争议，致使谈判陷入僵局。10月11日，日本向国民政府发出最后通牒，限三日之内解决津海关问题。三天之后，国民政府通过津海关负责人向日方提出的条件当中，可以看到“中立国银行”的建议已被吸收。但是与英美的方案不同，中方提出方案的“中立国银行”办法，其实施对象包括天津和秦皇岛两海关在内——换言之，中方力图挽回对这两处海关的权力。
中方所提六条谈判条件如下：①将所有海关收入存入中央银行，中国政府指示中央银行将所有税款存入第三国银行，具体细节由中方和第三国银行协商；②须将全部关税存入第三国银行保管，包括天津和秦皇岛海关的收入；③上述办法仅供战时采用；④第三国银行须就存款对中央银行负责，秦皇岛和津海关的收入可以存入其他银行；⑤交战期间第三国保管银行应该每月偿还债务，第4款中规定存入其他银行的税收，亦可以通过支票取兑，用来支付以津海关和秦皇岛海关税收为担保的债务；⑥第三国银行仅负责保管税款，不负责其他事项。[88]
上述六项建议，既是国民政府针对津海关提出的解决方案，也作为处理战时全国海关问题的基本方针。英国外交部和财政部对该方案表示满意，随后指示英国驻日大使克莱夫爵士（Robert Henry Clive）向日本政府强烈推荐中国的方案。美国驻日大使格鲁（Joseph C.Grew）也得到了国务卿赫尔的授权，建议日本政府接受中方的意见。[89]
除关税保管权，中日之间的分歧还集中在海关支付应摊付外债款项之后的余款处理上。日方想将其直接存入横滨正金银行，而中方想将其存入中立国银行。中方担心如果不这样坚持，之后海关摊付债务后所剩的余款都将以此为先例被日本控制。但海关总税务司梅乐和认为，“关税余款问题在最近不见得会发生，因为扣除征收费用和应摊债款以后，也就没有余款了”，既然如此，中方对关税余款的处理无需在字面上斤斤计较。[90]同样，梅乐和在给梅维亮的电报中令其劝日方接受中方提出的条件，并指出“就目前和未来的收入情形来看，中国除了用来支付征税成本和偿还外债，海关收入不可能有剩余”。言下之意，即劝日本也不必坚持“将余款存入横滨正金银行”一节。[91]当日他还指示梅维亮，“如果无法达成协议，可自行斟酌将天津和秦皇岛海关的税收存入当地有相当地位殷实可靠之银行”。[92]
10月中旬，国民政府授权梅维亮自行与日方进行非正式协商，争取最有利于国民政府的协议。随后，关务署授权梅乐和与梅维亮称：“为体谅该税务司处境困难起见，部座非正式特准该税务司自由斟酌，将津、秦两关税款存于当地有相当地位殷实可靠之银行（横滨正金银行——作者注），以作最后之让步。但所有该两关所需经费及应摊付内外债各款，并就地应拨款项，如治河及检疫经费等，应照常如期拨付。其余款如该税务司认为必要，得积存于该银行，仰即遵照办理。”[93]围绕上述协商，杨格指出将关税收入存入横滨正金银行的同时，应规定以海关委员会的名义进行控制。[94]根据中方的记录，10月22日津海关工作人员将天津、秦皇岛海关的税款全部存入天津横滨正金银行，并不再偿付外债。[95]在这一交涉当中，中方并没能有效维护关税主权——津、秦两地的关税被日本攫获。
有此先例，1937年底日本占领上海之后不顾忌英美的态度，以同样方式掠夺江海关。根据杨格统计，1937年中国预计关税和盐税收入分别相当于1.25亿美元和7500万美元。津海关、江海关纷纷落入敌手，中国关税总收入损失70%。当年用于偿还债务的金额为4500万美元，其中2600万美元来自关税，450万美元来自盐税，150万美元来自铁路和电讯业。[96]津海关、江海关的损失给国民政府偿还债务增加了极大困难。
1937年下半年日本在华接连攫取华北海关和江海关，英美反应有所增强。1937年12月底，英国驻日大使罗伯特·克雷格（Robert Craigie）与日本外交部在东京交涉。[97]英方在谈判中试探中日双方达成协议的可能性。然而在此过程中，英方并未保证国民政府完整的知情权，只是将谈判内容部分透露给中国，同时将中国的意见反映给日本当局。在信息不对称的情况下，中日双方在不同层面均存在分歧，谈判进程拖沓。
1938年2月初，在日本所提出的条件中，中方表示无法接受如下三条：即将税款存入横滨正金银行、实行1931年的关税税则、由伪政权征收关税。为了保持海关完整性，中方拒绝将任何海关置于伪政权控制之下。此外，在偿还债务的问题上，中方坚持除了偿还外债之外，还应以关税偿还国内公债。[98]
然而，日本外交当局的态度并不能制约在华日军的行动。英日代表尚在东京谈判，日本军方已经急不可耐，驻上海军队司令官松井（Matsui）认为英日谈判耗时过久，宣称应由伪政权来接管海关以维持其财政。关于偿债问题，松井指出划拨偿债的款项数额将会低于之前的数额。[99]在日军的压力之下，1938年4月中旬，英日双方大抵达成共识：沦陷区过去积存和以后各关所收的税款存入正金银行，恢复偿还庚子赔款日本部分，日本同意从沦陷区各关税中按比例拨付外债赔款。然而，英日双方均未将相关交涉内容告知中国。国民政府是由驻英大使郭泰祺于协议公布前三天从李滋罗斯（Frederick Leith Ross）处获得具体文本内容的。[100]
1938年5月2日，英日正式签订《关于中国海关问题的协定》，并在东京、伦敦两地正式公布。其主要内容如下：①日本占领区各海关所征一切关税，附加税及其他捐税，均须存入日本正金银行；②关于偿付外债、赔款部分，应如数拨交海关监督，除一部分作为海关行政费用及其他费用外，余概作偿付外债及赔款之用；③日本占领区各口岸现存于各该地汇丰银行之税款，应全数移交当地正金银行，共计法币2700万元，用于偿还债务；④应付未付之日本部分庚子赔款和1913年善后借款，折合100万美元，应即交付给日本政府。此办法自1938年5月3日起生效，并适用于1938年3月起征收的关税。日本还在条约中规定，该协定将会根据新的经济环境进行修正。[101]
当日，英国驻华大使卡尔（Archibald Clark Kerr）在给蒋介石和孔祥熙的英文信件中试图说服国民政府无条件接受该协议。卡尔指出，与海关无条件被日本掠夺相比，接受该协议对中国而言有三个好处。第一，日本将偿还以关税为担保的所有外债；第二，日本将以法币来收取关税而非伪币，此乃承认了中国货币的地位；第三，维持海关行政管理的完整性。[102]在中方看来，英方的陈述无法成立。首先，日本是否真的会依照承诺偿还债务？日本收取法币之后如用来套汇，对法币有弊无利。至于海关行政管理的完整性就更谈不上了。杨格指出，“该方案忽略了实际困难”。[103]表面上看来，该计划支持中国的债信，但长期而言无甚帮助，因为国民政府无法从沦陷区获取关税。
在《关于中国海关问题的协定》中，日本承诺继续偿还外债，但事实上日本并未履行承诺，反而以偿债与否作为压迫国民政府接受上述海关协定的条件。该协定公布之后，国民政府以充足的理由提出停止偿付外债，但是考虑到需向英美各国求援，只能动用战时外汇储备来偿还外债。截至1938年12月，国民政府财政部勉力偿债，拨付内外债本息共计2.76亿元，其中因关税收入不敷，总计向中央银行透支补拨1.76亿元。《关于中国海关问题的协定》签订之后，对国民政府而言债信问题再度突出，成为一个亟待解决的问题。
三、停止偿付外债及其影响
早在日本攫取津海关时，国民政府高层中便有人萌生放弃偿还外债之意，杨格坚决阻止这一想法。如他在1937年9月3日给孔祥熙的电报中说：“为中国的利益着想，绝对有必要作最坚决的努力，克服重重困难继续偿还债务。”孔祥熙在9月5日的电报中表示接受杨格的意见，“尽管面临着严峻的困难，只要在我们能够努力的范围内，（中国）会继续偿付。但是如果我们被迫停止偿付，也是日本所造成的”。[104]
从1937年8月中日围绕津海关开展交涉起，中方在极为艰难的环境下坚持偿还包括日本债务在内的各项外债，但是津海关问题并没有得到圆满解决。相反，英日就中国海关问题在东京谈判并达成协议，助长了日本的气焰，最终自身利益也遭受损失。1938年10月底，随着广州和汉口的沦陷，日本更视劫夺关税为当然。粤海关被日本领事及军方于11月9日接收，海关方面接到日本军方通知：所有尚欠税款或存于银行之税款，未得日本当局批准不得转交海关总税务司。[105]
在关税收入不断减少的同时，外债基金的另一重要来源——盐税也持续锐减。两项税收缩水造成基金无着，外债偿付压力增大。加之英日海关协议对中国打击重大，国民政府再度考虑停止支付以关、盐两税为担保的国际债务。然而，此时的国际局势却不允许国民政府轻易作出停止偿付外债的决定。停付外债的风险显而易见，国民政府正试图向英美借款，而保证偿还英美各国的债务乃是获取借款的一个前提。根据这一实际情况，杨格建议国民政府尽可能克服困难偿还外债。即便有意停止偿付，需先从英美方面探听态度，如对美债务，应先让在美国洽商借款的陈光甫、胡适等人试探一下美国的态度再作决定。
1938年秋陈光甫赴美之前，杨格奉孔祥熙之命专程将求援材料带到香港，当面交给陈本人。在这次会面中，杨格曾口头转达过孔祥熙关于停付外债的意见：按照惯例，9月底又到了偿还美债的期限。眼下中方债务负担沉重，汉口告急，这种情况让中方不得不考虑延期偿付对美债款。孔祥熙令陈光甫秘密向摩根索反映中国外债偿付的困境，打探一下他个人的想法。
9月底，来自华盛顿的报告显示陈光甫完成了这一使命。他所获得的美国反馈如下：“美国财政部高层正在考虑对华易货借款，但是规定这笔借款不能用于偿还他国债务。只要美国的债务得到偿还，中国如何处理对欧洲各国的债务并不影响（中美借款——作者注）谈判。”[106]为了尽快获取美国“正在考虑的这笔借款”（即后来的桐油借款——作者注），陈光甫根据国民政府财政部的意见提议将美国债务区别对待，成立专项基金进行偿还。但杨格并不赞同这一提议，认为“区别对待”的做法哪怕是偿还了美国的债务，国民政府却无法向其他债权国交代，有损中国债信。
10月9日，孔祥熙指示陈光甫征求摩根索的私人意见，陈述中国对外债的基本态度：①中国政府有意暂时停付长期外债之本金，但是希望该决议不要影响美国对华援助；②国民政府每月向财政机构存款作为债务基金。如果停付本金，那么截至1938年底债务偿还的额度将会减少到500万美金，明年用于偿还债务的基金数将减少到1500万美元；③中国希望暂时延缓庚子赔款，具体办法需与相关国家进一步商议；④关于1931至1933年美国对华易货借款的债务（主要是棉麦借款——作者注）中国已经偿付过半，希望美方准许暂缓偿还。此做法不予公开。[107]
10月底至11月初，孔祥熙一直通过电报督促陈光甫就中美债务问题对美交涉，达成进一步协议。比如上文提到的暂缓庚子赔款、有关棉麦借款的处理意见，但是陈光甫对该问题的交涉进展并不令人满意。杨格认为，陈光甫等人为了确保借款成功，不敢在债务问题上作最大限度的争取，怯于向美方申述中方延期偿还的合理请求，此乃交涉不力。12月2日，杨格与国民政府中央银行顾问林枢以私人身份向美国政府呈请“美国向中国提供具体帮助”备忘录，即将1938年12月31日国民政府应向美国偿还的62.5万美元中美棉麦债款推迟到1943年3月31日。1939至1942年期间的债务依次顺延。[108]
1938年12月15日，美国正式宣布对华桐油借款的消息。一周之后，孔祥熙告诉杨格中方高层已经开会讨论外债停付的问题，决定最迟于12月31日宣布停止偿付外债。杨格强调宣布停止偿付外债的办法前需要先行征求美国的意见。随后杨格代孔祥熙起草了致陈光甫和胡适的电报：中国已没有外汇继续偿还债务，国民政府将会继续偿还战前美国政府借给中国的商业借款（即棉麦借款——作者注），并为停付外债的行为承担全部责任。中国“想了解美国政府的意见，并希望其同意中国政府的意见，继续保持其在华利益”。[109]
从12月29日陈光甫的回电来看，美国高层虽然对国民政府面临的困难表示同情，但是并不接受中国停止偿付外债的方案。陈在电报中称：“已向国务卿和财政部要员汇报。站在个人立场，他们能够理解中国迫于战争不得不暂时停止偿还外债。但是他们强调（中方）必须继续偿还美国债务。”孔祥熙在回电中指出，国民政府仅打算延期偿付对美国私人持券人所欠债务，并未对官方债务作出任何表态。就实际情形来看，中方没有立刻完全停止偿付官方债务的重要原因是考虑到桐油借款宣布不久，一时找不到拒绝偿还美国债务的理由。
1939年初，中美高层仍未就外债暂缓偿付问题达成任何协议。1月9日和10日，陈光甫致电国民政府财政部，表示美国对于停付外债未作官方评论，此外摩根索要等到1月15日结束休假才会返回华盛顿。然而，对于关盐两税丧失殆尽、财政十分困难的国民政府而言，此事已是别无选择。
1月15日，国民政府财政部发出“关于海关担保债赔各款改为摊存办法的通告”。该通告宣布战时外债缓付，并提出专款存储中央银行备付的方案，规定“对于海关担保各项长期债务，凡在战前订借而尚未清偿者，当就战区外各关税收比例应摊之数，按期拨交中央银行专款存储”。同时，国民政府电令海关税务司，“战区外各关应摊数额，仍即提交银行存入海关总税务司以备偿付。其战区内各关应摊债额倘能照解，并将以前勒存之大宗税收仍由总税务司照旧支配，则对于应付债赔各款应需之外汇，本部仍当通知中央银行照数售结，以符政府始终维持债信之旨”。[110]
该办法的具体操作程序是：每月海关担保各项债务之数额，按照各关所在地划分为战区和非战区两部分，各以上月本区收入数目，比照全国税收总数，定为各该区本月应摊债额之标准。海关摊债拨存之税款，依各项债目立项。每项分立两种账户，一为战区外各关拨解摊额，一为战区内各关拨解摊额，其可供摊提各项债务之税款，即按期分别存入各该户。[111]3月28日，国民政府行政院向盐务总办发布政令，援引关税办法处理以盐税担保的债务，按各债到期本息之35%摊存。[112]
值得注意的是，国民政府在这个方案中并没有采取一刀切的外债停付政策。首先，该方案明确规定仅针对以关税和盐税为担保的外债，以铁路税为担保的外债区别对待。对待后者的原则是若某一条铁路完全被日本所占领，再提出停止支付。其次，针对关税和盐税为担保停付的外债也有特例，如中方继续偿还战前美国对华棉麦借款、1938年法国南宁铁路购料借款。
对于停止偿付外债的后果，杨格最担心的是由于缺乏有效沟通，国民政府宣布偿付外债的方案显得过于突然，引起债权国的反感。同时，他还担心国民政府公开宣布停止偿还外债的消息对货币市场产生负面影响。在国民政府宣布“以关、盐两税为担保的债务处理方案”之前，杨格特别针对香港和上海的媒体拟定一份非官方声明，称“中国数月以来成功推行了平准政策，其中大部分资金都被指定专项用途，并且平准货币的行动并没有造成外汇损失”。[113]所幸的是，外债摊存停付政策并没有引发外汇市场的严重动荡。
然而，外债摊存停付的消息必然引起各债权国的反弹，特别是最大的债权国——英国。该政策一经宣布，中国公债在伦敦市场上的价格降低了6个百分点；引来驻香港和上海的英方人士的猛烈批评。尽管国民政府在声明中指出，该声明是“不得已迫而出此”，但英方提出国民政府应该接受并执行英日海关协议的内容，并拉拢法国政府一起对国民政府施加压力。外债停付的消息还直接影响到英国对华借款的前景。根据杨格的记录，1939年2月中方派罗杰斯到英国，直接动因便是弥合中国停止偿付外债所引发的误会，消除借款障碍。
与英国相比，美国的态度相对友好。美国政府提出的要求是在尊重国民政府决定的前提之下，针对个别债务进行单独谈判。1939年3月21日，国民政府提出与英、法、德、美四国的债权人代表就继续偿付借款利息进行谈判，杨格参与了接下来的一系列谈判。1939年6月美国政府同意延付美麦及棉麦借款本金2年，并降低利息至4厘，1941年6月延付期满再付本息。[114]但是这些谈判随着中国财政状况的恶化而无以为继。1939年7月中旬新一轮货币危机来临，中英平准基金几近售罄，中央银行的外汇储备仅剩下3000万美元；7月18日，上海外汇市场停止维持；7月27日国民政府通知各国政府向其中国债券持有人发表声明：由于中国外汇市场遭受困难和日本对租界的威胁，不得不停止一切关于债务的谈判。杨格对此事感到懊恼，他在给罗杰斯的信中说：“债务谈判已经接近尾声，但是却无法继续，这令我非常沮丧。这样做会遭到误会和批评，认为中国不值得信任。如果这样，将会对孔博士（财政部长孔祥熙——作者注）特别不公平，他的确是希望能够找到一个解决方案。延迟偿还外债的责任应由你我来承担，因为我们比其他人更清楚这些事情意味着什么。哪怕我们知道结果并不会有什么差异，但我们也应该尝试推动谈判有个结果。”[115]
按照停付外债的规定，以关、盐两税缓还摊存的办法从1939年1月开始施行，持续到1941年10月太平洋战争爆发前夕，在一定程度上减轻了国民政府的财政负担。但在此期间国民政府的关税和盐税收入越来越不稳定，逐步影响到1939年确定的缓付摊存政策与处置措施。当时国民政府仍须偿还庚子借款、以关税担保的统一公债和复兴公债、海关附加税为担保的债务如美国棉麦借款，以及抗战后发行的内外债本息。1941年太平洋战争爆发之后，“（关税）摊存比率与历年实际摊存额颇有不敷之处”，[116]原计划各关按照比例摊存无法实现，最后采取了平摊的方式，各关以每月存款269.5万元为标准。[117]1939—1944年底的摊存数额细目见下表。
1939—1944年底关、盐税担保外债摊存数额细目
- 名称 应付本息数 沦陷区摊额 自由区摊额 摊存额
关税担保的外债 善后借款 ￡8838085-0-9 ￡7651184-7-3 ￡1246900-15-6 NC 34056876.63
关税担保的外债 英德续借款 ￡3965555-19-4 ￡3407202-1-9 ￡556353-17-7 NC 7637318.51
关税担保的外债 庚款英国部分 ￡2112758-19-4 ￡1810575-14-2 ￡302183-5-2 NC 5478004.07
关税担保的外债 庚款美国部分 US$ 6351632.50 US$ 5465065.37 US$ 886567.13 NC 2990320.37
关税担保的外债 庚款法国部分 US$ 19102496.55 US$ 16 364 414.02 US$ 2738082.53 NC 15873598.26
关税担保的外债 庚款比利时部分 US$ 1603598.32 US$ 1377131.50 US$ 226466.82 NC 674592.38
关税担保的外债 庚款日本部分 ￡981439-13-11 ￡837854-19-2 ￡143584-14-9 NC 2239255.58
关税担保的外债 庚款葡萄牙部分 ￡5425-12-8 ￡4307-15-8 ￡1117-17-0 NC 18700.54
关税担保的外债 庚款瑞典、挪威部分 ￡1480-9-2 ￡1270-17-1 ￡209-12-l NC 3530.21
关税担保的外债 庚款荷兰部分 F 1.220890.64 Fl.189600.23 Fl.31290.41 NC 213664.79
关税担保的外债 庚款西班牙部分 Fr.80253.60 Fr.68436.10 Fr.68436.10 NC 3189.61
关税担保的外债 小计 ￡15962745-15-2 ￡13712395-15-1 ￡2250350-0-1 NC 69183051.15
关税担保的外债 小计 US$ 27057727.37 US$ 23206610.89 US$ 3851116.48 NC 69183051.15
关税担保的外债 小计 Fl.220890.64 Fl.189600.23 Fl.31290.41 NC 69183051.15
关税担保的外债 小计 Fl.80253.60 Fr.68436.10 Fr.11817.50 NC 69183051.15
盐税担保的外债 克利斯浦借款 ￡1972184-7-0 ￡1246537-18-0 ￡723647-9-0 NC 17088617.91
盐税担保的外债 英法借款 ￡295959-10-0 ￡194059-6-10 ￡101900-3-2 NC 1716213.12
盐税担保的外债 芝加哥银行借款 US$ 2531567.50 US$ 1637347.00 US$ 894220.50 NC 10171778.80
盐税担保的外债 湖广铁路借款 ￡1720525-8-0 ￡1126964-13-0 ￡593560-15-0 NC 22607439.01
盐税担保的外债 太平洋拓业公司借款 US$ 1846770.80 ￡ 1200347.80 US$ 646423.00 NC 7149908.26
盐税担保的外债 费克斯马可尼借款 ￡499091-4-3 ￡324705-3-9 ￡174386-0-6 NC 7575457.98
盐税担保的外债 小计 ￡4487760-9-3 ￡2894266-l-7 ￡1593494-7-8 NC 66309415.08
盐税担保的外债 小计 US$ 4378338.30 US$ 2837694.80 US$ 1540643.50 NC 66309415.08
资料来源：中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编《财政经济》（二），第407—409页。
关、盐两税缓还摊存办法执行的过程中，财政部于1942年10月颁行“关税担保外债摊存节略及作特种基金处理意见”。“按照此法规定，所有海关收入应扫数解库，不得提付任何款项，即以关税为担保之债、赔各款之本息基金，亦非例外”。[118]这是以《公库法》为依据，国民政府对1939年颁布的缓付摊存作出的重要变动，即将关税摊存债款作为特种基金收入国库。
现有研究指出，此举突出了国库地位，中央银行在债款保管方面的地位下降，海关总税务司和盐税行政总署的地位进一步弱化，彻底改变了战前和抗战初期关盐税征收——摊存——存入中央银行账目——列为外债基金——留待战后偿付的模式，而以关盐税征收——国库——总税务司或盐务总局列报摊存数额——国库下拨基金存款——列为偿债基金户库账——留待战后偿付代之。[119]由此，国民政府偿还外债的资金不再由关税和盐税机构直接上缴，而由国家财政统一承担。换言之，国民政府的债信与整个战时财政更为紧密地捆绑在一起。
小结
1937年春，正是杨格准备辞职离华之际。他在《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》一书中这样描述当时自己的打算：“我觉得币制改革业已成功，国内公债结构的改组和清理旧欠外债的工作都进展顺利，已经使得我可以离去。而且，中国人的民族主义情绪越来越浓厚，我以早些脱身引退为佳。”[120]但是，战争一发生杨格便决定留下，并为国民政府战时财政工作献计献策。
在抗战初期的不同事务中，杨格扮演不同的角色，如在上海外汇资产转移过程中，他利用外国人的身份守护待运白银；在商讨国民政府战时货币政策时，他是一名坚定的法币支持者。整体看来，抗战初期国民政府在制定重大财政金融决策时沿用了战前的基本模式，杨格和其他外籍顾问的主张得到了当局的充分考虑和采纳。
在更具专业性的债务问题上，杨格主张尽一切可能偿还外债，主要表现在以下几个方面：①中日围绕津海关问题进行交涉初期，杨格主张继续偿还对日债务，并成立“中立机构”保证对关税的管理监督；②1939年初国民政府宣布停止偿还以关、盐两税担保的外债前后，推动陈光甫在停付外债的问题上争取美国谅解；③在国民政府颁布“关于海关担保债赔各款改为摊存办法的通告”后，与英、美、德等国债权人分头进行谈判，尽可能减轻该政策对国民政府国际债信的负面影响。
杨格的战时外债思想是其战前思想的延续，也存在新的特点，即他将外债、外汇、借款作三位一体的考虑。如果外债无法偿还，国民政府债信衰弱，获取借款的希望会大打折扣。借款无着，便会直接导致无外汇从海外进口武器和维持货币。货币状况的恶化，无疑会进一步影响到外债的偿付。从抗战一开始，杨格几乎就断定中国的抗战是长期的，必须依靠外援。[121]抗战初期，杨格试图在财政金融领域绘制出一幅帮助中国获取援助、有助于长期抗战的路线图。这种全局观在抗战之初国民政府高层当中是少有人具备的。
