（1）提高全党全民特别是决策人和中青年的老龄意识。中青年是敬老、养老和发展老年事业的主力，而且是老年福利事业真正的受惠者，但是他们中大多数人考虑老龄问题很少，认为与己无关，这种状况必须改变。
（2）把老龄工作作为政府的一项职能。
（3）不失时机地作好对付人口老龄化的各种准备工作，建议我国尽快在高校设立社会老年学、老年医学、老年护理学、老年心理学等专业。
（4）在城乡逐步建立和完善医疗保险制度的同时，大力倡导老年体育，促进健康老龄化，做到名副其实的健康长寿。
（5）使我国城乡老年群体都有一定的经济保障。要建立一种使老年人能享受社会发展成果的社会机制并通过立法把它固定下来。
（代表全国政协人口组委员发言）
（本文原载《光明日报》，19960311）中国特色的人口老龄化过程、前景和对策【10】
低生育率是导致人口老龄化的决定性因素。战后发展中国家人口转变过程中都要面临人口高增长和人口老龄化的两难抉择。中国做出严格控制人口增长的抉择是艰难的，也是科学的，对此所带来的人口老龄化后果是有一定认识和准备的。存在决定意识。老龄政策的制定应建立在对中国老龄化过程、前景的科学认识之上，而中国人口老龄化的特点决定于中国的基本国情。中国人口多、底子薄、资源不足、地区经济文化差异大的国情决定了人口老龄化过程和形成特点集中表现为：老年人数多、老龄化速度快、未富先老和老龄化地区差别大。在中国跨入老龄化国家行列之际，我们有必要重新审视中国人口老龄化过程，对其特点进行更准确的再认识。
1.老年人多的特点引发的政策思考
1.1老年人多的特点
老年人多是由中国“人口众多”这一突出国情决定的。2000年中国人口约占世界人口的1/5，预计到本世纪中期占世界份额降为1/7。届时印度将取代中国成为世界第一人口大国。但是，由于人口增长的惯性、周期性以及中国人口预期寿命增长较快，这就决定了中国在本世纪内是世界上老龄人数最多的国家。60岁以上老年人数将从现在的1.3亿逐渐增加到4亿以上，大大超过印度老年人口。
笼统地讲中国老年人最多，容易引起误解，以为我国人口健康长寿。首先，中国老年人规模大，但老年人比例低。与整个发达地区相比，无论老年人绝对规模还是相对规模都不算大。即使到2050年，也只是在总人口数超出发达地区较多的情况下，老年人数略高于这些地区。而老年人占总人口比例远低于发达国家。可见，中国人口的健康长寿不如发达地区。
其次，中国老年人规模大主要表现为低龄老人比例大。分年龄段来考察，2000年，中国人口总量略高于发达地区，但老年人占发达地区比例随年龄升高而下降。例如，60岁以上老人相当于整个发达地区老年人数的60%，65岁以上老人相当于发达地区的55%，80岁以上高龄老人相当于发达地区的32%，百岁老人大大低于发达地区。类似情况在中国与日本、美国等其他发达国家比较中同样存在。例如，我国2000年百岁老人为17877人，只有日本百岁老人的一半。日本2003年正式公布百岁老人已超过两万，而日本人口只是中国的1/10。由此可见，中国老年人死亡率高、存活率低，健康水平同发达国家有很大差距。
再次，中国老年人规模大主要源于高出生人群多。老年人的规模主要取决于两个方面：一是死亡率，特别是老年人死亡率的下降；二是进入老年的人口队列。在老龄化进程中，发达地区已完成了从生育率下降为主导向以老年人死亡率下降为主导的过渡。而中国现阶段老年人数的变化仍主要是人口队列的作用。中国老年人特别是高龄老人存活率与发达地区差距很大。老年人死亡率的下降还有很大空间。
1.2老年人多的政策含义
（1）中国人的健康长寿仍需努力。
20世纪全世界平均寿命提高了30岁。中国从1930—2000年平均寿命提高了38岁。2000年，中国人口预期寿命达到71.4岁，但与发达国家（75.6岁）间还有很大差距。老年人平均寿命不仅与发达地区有差距，而且低于世界平均水平，仅略高于发展中地区。如果再与日本、瑞典等世界长寿国家相比，则差距更大。在医疗卫生条件大大改善的今天，我们不仅要看到预期寿命的延长，更应着眼于老年人预期健康寿命的延长。
（2）老龄政策中老年人健康问题作为重点。
对老年人来说，没有健康，就没有一切。所以，中国老龄政策要把老年人健康作为优先考虑，提倡健康老龄化，以预防为主。通过开展健康教育提高人们的卫生保健知识，指导科学的生活方式；立足于预防疾病，有病早发现、早治疗。其二，要树立终身健康观念。要引导人们将青少年、中年、老年看成是一个健康的连续过程。其三，把健康贴近基层老年人。加强社区医疗卫生设施和医疗队伍建设，建立社区医生、护士制度。其四，提高卫生保健效率。发扬中国传统医学所长，中西医结合。由单一的生物医学模式转向生物医学、心理、社会医学模式。其五，提倡积极老龄化，追求身心健康。形成科学的生活方式、乐观的人生态度，积极参与社会发展。
（3）建立有中国特色的城镇有别的医疗保障。
由于中国老年人多，在经济上二元结构决定了医疗保障要城乡有别。在城镇构建多层次的医疗保障体系。在农村建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度；建立健全农村卫生服务体系。
2.人口老龄化速度快的特点引发的政策思考人口老龄化速度快并不是我国独特的现象，但在现阶段作为率先老龄化的发展中大国与发达国家相比，老龄化速度快是独特的【11】：
2.1我国人口老龄化快特点的几个表现
（1）我国的老龄化速度快是阶段性的。
老龄化一般是受进入老年的人数和原有老年人寿命延长的影响。我国主要是前者，不是因为寿命提高得快，是由原来出生高峰期的那些队列进入老年引起的阶段性的快（从2000—2030年），这一点说明人口出生多会加大以后的老年人规模。从长远来看，由于我国生育率已经降到了比较低的水平，出生人口少，从而后续老人就少，所以过了出生高峰期后，陆续进入老年的队列就相对减少，因此从2030年之后我国的人口老龄化速度就会相对减慢。
为什么众所周知的中国60岁以上人口由10%上升到20%，65岁以上人口由7%上升到14%预计用26～27年，比法国的115年，瑞典的85年快得多。中国人口老龄化快主要就是指这一阶段。
（2）我国人口老龄化是底部老龄化为主。
我国由于70年代以来有成效地实施人口政策，使人口出生率急剧下降，少儿人口比重迅速降低，发达地区的出生率从38‰（1750年）降到16‰（1980年）用了约230年的时间，我国仅用了50年就从37‰（1950年）降到16.3‰（2000年）【12】，所以出生率的下降是我国人口老龄化的决定因素。
中国人口出生率下降同等比例所需时间大大少于法国、瑞典等发达国家。这也说明我国主要是少儿人口比重减少快，从而老年人口比重相对提高，是底部老龄化。
2.2老龄化速度快的政策含义
存在决定意识，中国老龄化速度的上述特点决定了我国必须采取如下对策：
（1）利用机遇发展经济、做好应对老龄化的各种准备。
实行计划生育后，我国的生育率迅速下降，而人口老龄化才初露端倪，形成了劳动年龄人口比重高、青少年及老年人口比重相对较低的难得机遇，即所谓的“生之者众，食之者寡”。在这一时期，一方面，由于劳动力人口供给充足，价格比较便宜，如果能够充分就业，会创造更多的社会财富；另一方面，用于老人和青少年的教育、福利、保险、医疗等支出减少，有利于社会财富的积累、储蓄和投资。十六大报告也指出：“综观全局，二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。”人口给发展创造的这个机遇只有一次，它会随着老年人口比重的提高而消失。我国人口创造的机遇也是历史上仅有的，“千载难逢”。像东亚日本、韩国、新加坡、中国台湾等后发的新兴工业国家和地区，二战后出生率迅速下降和老龄化起始阶段相对缓慢创造的“时间差”，为这些国家和地区提供了经济腾飞的机遇，历史事实表明它们的经济高速增长的时期也是总人口负担系数快速下降的时期，正是充分利用了人口转变带来的发展机遇。我国人口创造的这个机遇虽比日本、韩国晚到了20年，但未来20年我国的人口负担远低于日本，与韩国相当，可以说是得天独厚。这是中国历史上人口年龄结构为21世纪前期发展创造的最好机遇，是空前的。一定要抓住这难得的机遇期，加快经济发展，为解决老龄问题做好准备。我国进入老年型社会发出的一个警示是：在未富的情况下先老，全社会必须从现在起就重视老龄问题，不失时机作好应对人口老龄化的各种物质、精神、理论、法律、伦理道德、制度创新、科学知识和人才等准备。“有备才能无患”，否则就要重蹈人口失误的覆辙。
（2）改变当前的稳定低生育水平政策的建议需从长计议。
在关于我国养老问题讨论中，许多人提出要放宽生育政策。其实改变人口政策来解决人口老龄化“远水不解近渴”，根本不能解决当代的养老问题，只能加大21世纪后半叶老年人口规模，其结果一方面给我国的养老工作带来更大的难题，既要养老又增加抚育更多新生儿的负担。另一方面会动摇计划生育工作成果。所以中共中央、国务院审时度势，于世纪之交做出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，这是有远见的果敢决定。其实稳定低生育水平、一对夫妇一个孩子只是一代人的政策，最早出生的那批独生子女很快就要进入婚龄，按照政策规定，夫妇双方都是独生子女的家庭可以生两个孩子。因此权衡利弊得失，用调整政策来解决人口老龄化并不是上策。
（3）要有对实行计划生育户养老的优惠政策。
我国经济文化落后，农业社会传统的“养子防老”和家庭养老在很多地区仍是老年人的主要依靠。我国一对夫妇只生一个孩子是由政府根据全民利益倡导的，同一部分公民的眼前利益有一定的矛盾，一些家庭接受只生一个孩子的政策是出于维护国家和公众利益而牺牲小家利益，这是高尚的爱国主义行为，理应受到尊敬并享受一定政策的照顾和优惠，而且这也是政府明文许诺过的，对他们的困难应认真研究，对他们应给予政策上的优惠，使他们早日脱贫、老年生活能够有保障，从而使他们的牺牲能够得到补偿。而要达到这个目标，不能仅仅靠物质补助等“输血”的办法，而是要“造血”，即解决他们的能力贫困问题。解决能力贫困的关键是教育，要通过一系列的政策倾斜使他们父母和子女两代人能够得到较好的教育机会，教育水平提高了，其他方面能力也就具备了，从父母一代来讲能够提高自身的能力和更好地养育子女、提高子女的能力，保障了自己的老有所养；从子女一代来讲能够更好地赡养老人，并能更好地为自己将来的老年进行各种准备。事实上，很多调查都反映出农村比较富裕的都是父母重视教育、子女受教育水平比较高的家庭。解决计划生育家庭的养老困难是老龄政策必须考虑到的。
3.未富先老和老年人地区差异大引发的政策思考
3.1未富先老的特点
（1）未富先老的特点。
从发达国家人口老龄化的历程看，经济增长和老龄化是同步的。但中国老龄化进程超前于社会经济的发展。中国是目前唯一以较低收入进入老年型人口的人口大国。
2000年中国人均国内生产总值为840美元，只相当于世界平均水平的16.25%，在世界排名109位。而中国60岁以上老年人比例高于发展中地区，与世界平均水平持平。如果按购买力平价计算，中国人均国内生产总值大大提高（为3976美元），约占世界平均水平的53.62%。但同目前老龄化水平相近的韩国、新加坡、智利、巴西等国相比，中国的人均GDP水平明显偏低。即使在2020年实现GDP翻两番的目标，中国人均收入仍属于现在中下收入国家水平。但届时中国人口老龄化程度已接近今天发达地区水平，仍是老年型人口中的穷国。
中国的“未富”是全方位的。不仅人均GDP低，在其他方面诸如人口城市化、文化教育、卫生水平、产业结构、老年人收入结构、地区差别、城乡差别等方面都有所表现。历史积淀的二元结构及巨大的人口规模决定了中国的发展道路是漫长而艰辛的，是不可能一蹴而就的。因此，未富先老的特点一直会持续到本世纪中叶。
（2）老年人地区差异大。
二元结构在各方面表现突出，是中国经济落后的另一种表现。
总体上，中国各地区老龄化程度与经济发展水平具有一致性，自西向东呈阶梯上升，但地区间差距较大。东部沿海地区65岁以上老年人口比例已超过8%，其中上海达到11.46%，早在1982年就已进入老年型社会。而西部地区老年人口比例均在5%以下，部分地区仍是典型的年轻型人口结构。与此同时，各地区老年人中的大部分分布于经济水平较落后的农村。2000年中国8827.4万65岁以上老年人中65.8%分布于农村，农村老龄化程度达到10.89%，超出全国平均水平及城市。
改革开放以来，伴随社会整体收入水平的稳步提高，地区间、城乡间的收入差距不断拉大，且收入水平越低的地区城乡收入差距越大，并直接影响着老年人的收入水平及其构成。城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比从1990年的2.20∶1提高到2001年的2.90∶1。而2001年东、西部农民人均纯收入之比亦从上年的1.92∶1提升到1.94∶1。如果将2001年城镇居民中人均可支配收入最高的上海（12883.46元）与农民人均纯收入最低的西藏（1404.04元）相比，差距更为可观（9.18∶1）。通常，老年人收入低于其在业时水平。即使有一部分老年人再就业，其收入也仅相当于在业人员平均水平的63%左右。将收入的地区、城乡及年龄差距综合，可得出这样的结论：中国老年人收入存在着较大的差距。城市老年人的收入主要来自退休金（58.05%），农村老年人收入主要来自于家庭其他成员的供养。我国老年人收入的结构也反映了经济上的低水平。
受社会经济差异影响，老年人能够享有的医疗保健服务和受教育水平亦城乡有别。目前，中国乡镇每千人拥有的医疗、卫生院床位数和卫生人员数仅相当于全国平均水平的1/3。城镇60岁以上老年人受教育年限为5.26年，农村仅为2.3年。
3.2未富先老和老年人地区差异大引发的政策思考
（1）老龄政策必须与经济社会发展水平相适应。
老龄政策所涉及的问题实质是社会代际关系问题，是全社会的利益分配问题。一国的老龄政策深深地根植于本国的文化、政治和经济条件，必须与社会经济发展水平相适应。中国要借鉴国际上有益的经验，但决不能照搬。近年来，国际社会在制定老龄政策的理念上出现了两个不可逆转的发展趋势。一个是“从需要到权利”，另一个是“从保障到福利”。中国在社会主义初级阶段经济尚不发达时就面对人口老龄化，既要将有限的财富用于经济建设和提高人民生活水平，还要顾及老年人生活质量的提高，困难重重。“未富先老”的国情决定了中国不可能照搬福利国家的模式，老年人的福利水平和支持体系要在优先发展经济的前提下加以照顾，这是老年人长远根本利益所系。只有大力发展经济，国家才能有更多的资源投放到老年保障及福利事业上，现在的年轻一代及准老年一代才会有更大的能力投入当前和未来社会的养老准备，家庭养老能力才能进一步增强，从而缓解社会养老压力。优先发展经济还有助于形成尊老爱幼的社会风尚，提高社会伦理道德和文明程度，所谓“衣食足，知礼仪”。
（2）老龄政策城乡有别，因地制宜，在发展的基础上逐步协调。
在中国目前“二元经济”体制下，经济发展和收入水平的不平衡使老龄政策不能不城乡有别。中国东中西部地区差别大，又必须因地制宜。在发展经济的基础上逐步缩小城乡差别、地区差别，坚持家庭养老与社会养老相结合。
由于经济和历史原因，在完善城镇养老保障体系过程中应遵循“低水平，广覆盖”的原则，处理好国家、企业、个人三者的关系。目前，中国养老保险制度正从单位保险转向社会保险，从现付制转向社会统筹与个人账户相结合的模式。这在世界上是创新的，也就决定了它不可能一蹴而就。社会统筹和个人积累合理比例的划分及巨额的转轨成本是中国城镇基本养老保险制度改革过程中面临的强有力的挑战。经济发展的优先性决定了相当时期内政府用于养老金的支出占GDP的比例不会很快提高。因此，要扩大征徼覆盖面，推进基金多元化，规范基金管理，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险。进一步完善和落实“两个确保”、“三条保障线”制度。
制度化的、稳定的社会养老保障体系的建立是解决中国农村老年人养老问题的内在要求及发展趋势。但在现有经济条件下，农村养老保障应坚持以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。统筹城乡发展，通过加速城镇化建设和加强农村教育等手段提高农业生产现代化水平，增强农民收入，改善农村面貌，使农村老年人同城镇人民一起共同富裕，是解决目前和未来农村养老问题的根本之道。
（3）在未富先老的条件下，养老问题必须道德与法律双管齐下。
我国农村在相当长一段时期内，家庭养老仍是老年人实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的主要模式。因此，既要有法律保障同样要有家庭伦理道德规范，双管齐下。
中华民族自古就有敬老尊老的优良传统，孝道是中华民族两大基本传统道德行为准则之一。在今天老年人不断增多，社会物质财富还不能充分满足人们的需要，社会养老保障体系还不健全，家庭养老仍肩负着历史重任的中国社会，弘扬尊老敬老优良传统尤显重要。加强伦理道德教育，倡导敬老助老社会风气同切实落实老年法律法规、维护老年人合法权益是相辅相成的。同时要加强老年法律制度建设和老年法律的宣传工作，提高老年人法律意识。老年人要学法、懂法、用法、运用法律武器主动维护自己的合法权益。相关部门要严格执法，对虐待、遗弃、侵犯老年人合法权益的严重违法行为给予法律制裁，使老年人权益真正得到维护。
（4）在未富先老的条件下，老年人提高生活质量必须政府主导、社会参与、群众支持。
政府要在发展经济的基础上进一步完善社会养老保障体系、法律支持体系，加强养老服务体系。发挥非政府机构、社区、家庭和民间组织的作用，特别是老年群众组织的作用。重视发挥非老年人的作用，推进全社会成员增强老龄意识、养老意识。在提倡独立、参与的国际老年人原则下，对老年人而言，当前要强调自我养老意识和终身健康意识。
