（二）包税制不能有效调节土地级差收益
现行农业税在理论上是依据土地来评定常年产量，并结合各地区不同情况分别规定各省以至各县的平均税率。但30多年来实际执行的是包税制。随着农村市场经济的发展，不但不同地块肥沃程度的差别变化大，而且距离市场的远近和连续投资的效率的影响越来越大。如1995年小麦、粳稻、玉米三大作物平均每亩税金宁夏8.12元、天津6.14元，减税纯收益宁夏395.17元、天津592.71元，成本纯收益率宁夏110.7%、天津217.5%。宁夏内部大致也如此。由于现行农业税不能有效调节土地级差收益，难以促使土地合理和高效使用。土地级差收益的分配，理应兼顾国家、集体、个人三方面利益。
新中国成立以来，国家投资治理黄河、淮海等河流，兴建水利工程，增加了灌溉面积，提高了抗御自然灾害的能力，并且大力发展农业科学技术，推广良种，消灭病虫害，使地力大大提高。同时，国家兴建了铁路、公路等，使许多地方的交通状况有了很大改善，使沿线和郊区的农民出售农产品可以获得级差收入。然而，国家并没有通过税收将应得的级差收益收上来，致使其他地方农民与郊区、沿路农民收入差异急剧扩大。
（三）农业税替代机制弱化影响国家支援农业的投资能力
农业税收具有积累资金的能力，实际上是国家进行农业基本建设投资和农业科学技术推广等公共品的成本，或者说是农民享受国家公共品后支付的价格。改革前国家通过税收和价格从农业中吸取了大量的资金，财政相应地也以较高的份额来进行农田水利基本建设和农业科技推广，并迅速建立起化肥、农药、农机等农用工业体系，为20世纪80年代农业生产力水平的大发挥奠定了基础，其功不可没。然而，由于剪刀差机制的弱化和税收分配功能的僵化，国家从农业中得到的资金积累相对减少，农业被认为是低效产业，资金积累大量流向工业和服务部门，财政中农业支出比重大幅度下降，造成了农田水利设施严重老化，农业推广体系几乎“线断网破”，反过来又影响了农业生产的长期稳定发展。
四、农业税调整的做法及其相关问题
农村改革以来，农村产业结构发生巨大变化，多种经营蓬勃发展，乡镇企业异军突起，行业间在比较收益和耕地占用方面矛盾较多，为此，国家农业税收政策进行了必要的调整。
（一）调节农村各业收益
为了解决农业特产生产比较收益明显高于粮食生产、与粮争地的矛盾，并弥补农业税包税制不利于发挥调节功能的缺陷，1983年国务院决定单独征收农林特产税，并于1989年在各地全面开征。1994年又将原征收产品税的部分农、林、牧、水产品与原农林特产税合并，统一征收农业特产税，初步达到公开税负、调整结构的功效。
（二）调节耕地占用行为
为了更有效地保护和利用耕地，加强土地管理，1987年国务院决定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的行为开征耕地占用税，全部作为农业发展专项资金。
（三）调整农业税收负担
由于全国各地区耕地面积数据严重不实，增减情况不一，有的地区有地无税，有的地区有税无地，尤其是边远地区大批新开发耕地已过免税期而一直未开征农业税，新老农区税负不均。1994年分税制实施以后，农业税被划为市县本级收入，解决了信息不对称问题，地方政府加强了征收管理工作。新疆、内蒙古、宁夏等地部分基层政府已经将那些“黑地”纳入征税范围，个别地方还自发调增了农业税负担。宁夏农业税调整的具体做法是：搜集整理了近几年来耕地面积的变动情况，结合土地普查的航测面积，按照公平税负、合理负担的原则，对新开垦荒地种植5年以上、收入已经稳定的耕地，根据川、山、水、旱、自流灌溉、提水灌溉等不同情况，1996年下达了农业税征收任务；同时对以前负担农业税的耕地按照“八五”期间的粮食平均产量（不包括甜菜、油料、蔬菜等作物）为计税产量，调整了农业税任务。
农业税调整的另外一个重要原因是增加县级财政收入，缓解地方财力紧张的突出矛盾。所以，对调整真正有动力的主要还是中西部不发达地区。当然，我国的“黑地”也主要分布在那里。1990年，我国耕地概查面积比统计面积多出31.5%。误差较大的主要是边远地区和传统农业主产区。在农业税下划的激励下，不发达地区调整农业税的意愿较强，但账外耕地分布与其经济发展水平的负相关，使调整在实际操作中首先遇到农民负担问题，不可避免地使农业税负担累退现象加剧。
五、工业化新阶段与农村宏观分配改革
经过50多年剪刀差方式的积累，我国从总体上看已经基本完成农业支持工业的阶段，步入了以工补农新发展阶段。与此相适应，农村宏观分配关系的调整，特别是农业税收体制的改革，成为21世纪初我国市场经济发展的迫切需要。
在农村微观分配改革即家庭联产承包责任制取得巨大成功以后，限于城市经济体制改革的滞后和农业生产基础的薄弱，国家并未能顺利地推进农村宏观分配改革，而是采取渐进方式逐步提高农产品定购价格，扩大农产品市场交换比例，改善农民收入状况并推动农村产业结构的调整。经过十多年的发展，发展农业越来越依靠科学进步，增加农民收入越来越依靠规模经济和结构调整。剪刀差积累机制的弱化使大量农业贡奉难以转化为财政收入，财政农业支出的相对减少也使水利、农业技术推广等农村公共品长期处于“吃老本”局面，影响农业综合能力的提高。国有企业改革没有取得实质性进展，一方面压抑了农村大量剩余劳动力向非农产业和城市转移的需要，助长了农业兼业化；另一方面粮食部门、供销社、农用工业等体制改革又在寻求让农业支付成本。农产品成本刚性高速增加，而其国内市场价格与定购价格以及国际市场价格基本接轨，定购的存在空间越来越窄。用提高粮食价格计征农业税的做法更不是长久之计。我国农产品供需格局的相对宽松，为彻底改革农村宏观分配关系创造了极佳的时机。
农村宏观分配综合改革通过彻底取消农产品定购制度，将剪刀差积累方式已经严重具有的外部性内部化在降低农民负担的同时，适当提高财政农业支出的比重。随着工业化的发展，国家将有能力在公共预算范围内逐步加大对农业的支持、保护、补贴和服务。
进入新世纪后，中央采取了对农业和农村“多予少取”的政策，取消农业税，加强农业补贴，完善城乡覆盖的医疗、养老、最低收入等社会保障制度，开始进入以工补农、以城带乡的新阶段。宁夏更是以少生快富、高龄老人津贴、“三免一补”等诸多制度创新经验在全国引人注目。
（一）取消农业税
我国农村税费改革可以划分为两个阶段。第一阶段主要是正税清费、治理“三乱”，取消“三提五统”，把过重的农民负担减下来。第二阶段主要是在规范农村税费制度的基础上，按照完善市场经济体制的要求，取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度。
2004年，国务院取消牧业税和除烟叶外的农业特产税；实行取消农业税试点并逐步扩大试点范围。2005年年底28个省区市及河北、山东、云南三省的210个县（市）全部免征了农业税。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》。
取消农业税政策，是中央对城乡经济和社会发展不平衡政策做出的重大调整，体现出对农业和农民多予少取的政策理念。取消农业税的最直接原因是，随着经济发展，农业税比重越来越低，而征收成本越来越高，各种收费搭车加重农民负担，引起基层政权与农民的矛盾。农业税税制不够科学，不是针对净所得征税而是对全部所得征税，没有起征点和免税额，也是一个原因。取消农业税加强了对农民权益的保护，规范了基层政府的行政行为。
（二）农业补贴政策
2001年底，中国加入世贸组织，借鉴国际农业补贴经验，提高农产品国际竞争力，是应对市场开放冲击的重要选择。农业补贴政策主要分为两大类：一类是不会对农产品贸易价格产生直接影响的“绿箱”补贴，比如涉及农业科研、病虫害防治、环境保护、农民收入保险、自然灾害救助、农业的服务支出等方面的补贴；另一类是对产出结构和农产品市场价格产生影响作用的“黄箱”补贴，比如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴。中国2004年才开始试行对农业的直接补贴，2011年宁夏共发放农资综合补贴、农机具购置补贴、春秋覆膜补贴、粮食直补、良种、退耕还林补助等各项惠农补贴资金12.7亿元，约占农业总产值的4.15%，与发达国家的补贴水平还有较大差距。农业补贴大大提高了农业机械化水平，对调动农民积极性、稳定农业生产，确保粮食生产安全等，具有重要意义。
宁夏农村住户调查资料显示，年实行退耕还林还草工程以后，实际上是开始了农业补贴。1998年宁夏农民人均税费支出89.92元，2000年随着农村税费改革，农民税费负担急剧下降，2004年开始良种补贴和农机补贴，2005年取消农业税之后，中国正式进入了以工补农、以城带乡新阶段。2010年农民人均转移性收入409.22元，其中退耕还林补贴127.74元，粮食直接补贴62元。对农民的补贴，山区以退耕还林补贴为主，川区以粮食直接补贴为主。
（三）农村社会保障
社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面。
2003年，宁夏在平罗县、隆德县启动了新型农村合作医疗试点工作，以后逐年扩大试点范围；2008年，在全区22个县（市、区）全面建立了新型农村合作医疗制度。2011年农村新农合参保率达到96.7%，保障水平逐步提高。2009年开始实施妇幼卫生扶助“四免一救助”政策，2012年扩大为“六免一救助”。基本建立“门诊救助、资助参保参合、住院救助、重特大病救助、临时救助”五位一体的覆盖城乡的医疗救助体系。
2006年，国家规定农村义务教育阶段的学生免收学杂费，宁夏对享受“两免一补”的学生免费提供一套教辅材料，将“两免一补”扩展为“三免一补”；2007年秋季，将“三免一补”范围扩大到义务教育阶段县城以下所有学生。率先在全国实现全免费义务教育。
2007年，国务院出台关于在全国建立农村最低生活保障制度制度的通知，当年宁夏在全国第一个通过地方立法规范农村最低生活保障工作，保障水平逐步提高。
2009年，宁夏贺兰、平罗、盐池三县参加全国新型农村养老保险试点，2011年宁夏提前10年实现了新农保各市县全覆盖，并将新型农村养老保险与城镇居民社会养老保险两项制度统一合并实施，全区有173万多农民参保，新农保参保率达到83%。2009年宁夏在全国率先建立普惠型高龄老人津贴制度，入选“2009年度中国社会政策十大创新”。
（四）十大民生计划
2007年宁夏开始实施十大民生计划，每年向社会征集意见，按照“群众期盼、普遍受益、政府主办、财力可行、当年办结”的原则，选择扶贫开发、扶弱助困、创业就业、城乡安居、社会保障、教育惠民、卫生健康、文体促进、支农惠农、安全保障等10方面共30件为城乡居民办的实事，每年拿出自治区财政支出的72%用于解决民生难题。如涉及农村扶贫到户责任到人“双到”工程、营养午餐计划等。
参考文献
［1］段庆林：《我国农业税收及其替代机制的弱化与改革问题研究》，《中国农村经济》，1998年第2期。
［2］王利华：《迈向“费改税”的第一步》，《经济工作者学习资料》，1996年第1期。
［3］何开荫、顾咸信：《农业税费制度改革势在必行》，《农业经济问题》，1996年第9期。
［4］宁夏区党委农村工作领导小组：《致农民朋友的一封信》，《宁夏日报》，2011年6月28日。
［5］段庆林：《中国农村社会保障的制度变迁：1949-1999年》，《宁夏社会科学》，2001年第1期。
宁夏农民负担问题研究
2001年中央农村工作会议把推进农村税费改革、切实减轻农民负担、让农民休养生息作为新阶段增加农民收入总的指导思想即“多予、少取、放活”的重要环节。农村税费制度改革是联产承包变革以后农村分配制度的重大改革，从第一步改革微观分配制度，到第二步改革宏观分配制度，是我国农业和农村经济进入新阶段以后的客观需要。
宁夏是西部不发达地区和少数民族地区，宁夏川区是典型的农业区，山区又是典型的贫困区，以宁夏为例对农民负担状况进行系统研究具有重要意义。本文是对2001年宁夏农村税费制度改革试点的调查和思考，宁夏农村税费制度改革试点虽然明显减轻了农民集团的整体负担水平，但是离彻底理顺农村分配关系、达到兼顾公平与效率的目标还有一定的距离。
