无论是出于社会责任的考虑还是因为市场失灵，政府都有义务向公众提供公共服务。这是由纯公共服务的非竞争性和非排他性特征所决定的。所谓非竞争性是指每个人对该服务的消费不会造成其他人消费的减少。所谓非排他性是指公共服务一旦被提供，供给者就无法决定谁来消费它，在某一服务的消费过程中，服务的提供者无法将某些消费者（例如不支付费用的消费者）排除在外；或者是指，将不付费者排除在外的做法虽然在技术上可行，但在经济上明显地得不偿失。这两个特性导致公共物品的消费的不可分割，产权难以明确，无法运用市场原理来提供公共物品。在市场失效的情况下，理应由政府来提供公共服务。
政府供给公共服务不仅具有必要性，而且具有自身的一些独特优势。第一，一些纯公共服务是每个人都不可或缺的，只有政府供给，才能有效防止每个人的利益受损。比如保护空气和水的清洁等。然而这样的公共服务一旦付之使用，可以被所有人享用，但是没有任何有效的方法来使受益人自愿地为这些公共产品付费。如果这些公共服务完全由私人部门承担，可能就得不到提供。因为私人部门不可能去提供无法收回成本或赚取任何利润的产品和服务。因此这类公共服务的投入，只能通过收税来解决。第二，很多公共服务如果由政府以垄断的形式或以垄断式的竞争形式提供，其效率比私人部门提供更高（比如，电力、铁路、民航、供水、供热等）。由于这些公共服务具有网络性、成本递减性（规模经济性）、固定资本投资的巨额性和沉淀性的特征。其单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用企业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营（如美国）。如果此类服务实行众多私人机构进行供给，将会给服务的接受者强加过度的经济租（即极高的费用）。第三，政府供给公共服务有助于社会和平与稳定。政府提供的公共服务具有更大地域和以暴力为后盾的特点，如国防、治安和司法等，因合法暴力本身的性质，不宜由多个机构提供，因为它们之间的竞争会导致武力对抗，从而危及社会稳定和人们的生命财产安全。
尽管政府供给公共服务有其独特优势，但仍存在一些不足之处或劣势，主要表现以下几方面：第一，政府承担过多的公共服务，容易导致机构臃肿，财政负担沉重。这也正是西方20世纪70年代以来进行政府“瘦身”改革的重要原因。第二，难以提供个性化的公共服务。因为政府供给的公共服务往往涉及的范围广，消费者众多，一般都以标准化、统一化的方式提供公共服务，因此公众的个性化需求难以满足，导致政府供给公共服务时的回应性差。这既影响公众对政府的信任，也造成无端耗费公共资源。第三，影响个人的工作积极性和社会中介组织的成长发育。政府包揽过多的公共服务，容易造成个人对政府的过分依赖性，以及平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性；更重要的是，由于公共服务的高度垄断和供应模式的单一化，既容易抑制社会和各种社会中介组织的发育，也抑制人的各种社会需要的发展，进而直接影响现代化的进程。
二、私人机构供给公共服务的利弊分析
最近30年来，私人机构介入公共服务领域，并为社会提供公共服务已是不争的事实，并且私人机构在供给公共服务方面所取得的成效也有目共睹。
具体表现如下：首先，私人机构参与供给公共服务，有利于公众获得质优价廉的公共服务。私人机构参与公共服务供给，易于在公共服务领域形成竞争性的市场，从而避免垄断所带来的低效益或高收费。因为一个具有多家潜在服务供应商的充满竞争的市场不仅可以降低形成垄断的可能性，而且服务供给商要想在竞争中立于不败之地，只能在降低成本上下功夫而不是靠提高服务价格求生存。其次，私人机构参与供给公共服务可以解决公共服务资金不足的问题。政府供给公共服务的资源是有限的，然而公众对公共服务的需求却是无限的。资源的有限性和需求的无限性，必然给政府带来困境。让私人机构参与供给公共服务，无疑是政府摆脱这一困境的一剂药方。最后，可以消解政府与公众之间的可能冲突。公共服务是公共的或是可以共享的，一个人的消费不能够排斥其他人的消费。然而，出于私益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，某些公共物品在使用中可能存在“拥挤效应”和“过度使用”的问题，如渔场、高速公路等。对于这样的公共物品，必须进行一定的排他性安排，以免由消费者数量增加而减低消费的质量。这类物品具有明显的排他性，往往必须通过付费，才能购买到物品的消费权，并排斥那些未付费者的进入。如果此时政府直接向消费者收费，很容易给社会公众形成“收费政府”的印象，影响政府的权威性和公共性。相反，如果由私人机构供给这类公共服务，并在政府的管制下收费，就能淡化公共服务的色彩，减少人们理应“免费”消费的看法。私人机构供给公共服务的优势或优点，主要源于市场机制在其中发挥了重要的作用，也正因为如此，私人机构供给公共服务也可能带来不少问题。首先，有可能影响社会公平。私人机构在提供公共服务的过程中，很容易追求利益最大化。由于社会公众存在付费能力的差异，因此私人机构在对待贫富不同的用户时，可能会提供不同质量的服务。其中富人获得高质量的服务，而穷人只能接受低于正常标准的服务。在很极端的情况下，如果生产商认为无利可图，很可能就不向用户提供相关的服务。其次，有可能影响公共服务质量。私人机构从事生产和服务最重要的目的是赢利。如果将一个服务进行私有化是为了赢得成本一效益优势，那么降低成本可能要付出服务质量的代价。比如，一些公共设施建设的质量指标达不到法定标准，从而影响公共设施的使用寿命，就属此类。最后，有可能导致寻租现象比较严重。在一项公共服务的私有化过程的管理当中，许多政府官员都可能与私人机构发生各种关系，私人机构为了争取优惠待遇，往往会向政府官员提供物质利益。如果政府缺乏强有力的伦理文化约束或缺乏严格的监管系统，腐败将成为很严重的问题。
三、非营利机构供给公共服务的利弊分析
非营利机构通常是指介于公共部门和私营部门之间的社会组织。随着社会自治能力的提高，非营利机构的规模和重要性将不断增长，许多在过去30年间40年间由政府承担的公共服务，将被非营利机构取代。因为毕竟政府作为发展的推动力是有限的，而营利机构有其优越性。总体而言，非营利机构供给公共服务能够较好医治政府供给公共服务和私人机构供给公共服务的弊端。具体而言，它的优势和优点表现在以下几个方面：首先，有利于满足社会公众“个性化”、“多元化”的服务需求，从而与政府标准化、统一化的服务供给形成有效互补。一般而言，非营利机构所提供的服务，其专业性比较强，众多的非营利机构所供给的服务总和，就能较好满足社会不同人群的利益需求。
其次，可以供给高质量的公共服务，并有效促进社会公平。非营利组织的资金来源于个人、企业或私人基金会的捐款或无息、低息借款，它们必须努力做出成绩才能吸引更多的资金，因此竞争压力迫使它们具有较政府组织为高的效率。另一方面，它们的公益性质又避免了私人机构那种为了自身利益哪怕损害社会利益也在所不惜的倾向。此外，非营利机构的宗旨和根本任务是不以赢利为目的的，这就决定了它在提供公共服务时，一般不会“嫌贫爱富”。第三，有助于减轻政府负担，使政府有更多的精力和财力致力于宏观管理和制定战略规划。最后，有利于促进民主政治建设。非营利机构供给公共服务，一方面可以调动成员参与公共事务管理的积极性，另一方面，也可以有助于聚集民意、表达民意，从而促进政府决策的科学化、民主化。
虽然非营利机构供给公共服务能够较好医治政府和私人机构供给公共服务时的弊端，但非营利机构也有可能脱变为“准政府机构”，由此出现政府供给公共服务时的弊端。尤其是当非营利机构不发达，政府对社会进行全面控制的时期，我们不能过高估计非营利机构供给公共服务的能力。
四、社区供给公共服务的利弊分析
社区供给公共服务主要是指社区中的各方面成员——邻居、志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络，与各种正式的社会服务机构——医院、养老院、福利院、精神病院及各种康复中心等相配合，为本社区所供给的各种公共服务。
社区供给公共服务的优点主要体现在：第一，可合理利用社会资源，加强公共服务的针对性。相对而言，在同一社会生活的人，他们具有相同的生活环境，对彼此的兴趣、爱好、所遇到的困难等都比较了解，因此社区供给公共服务时，有条件为社区居民提供不同种类、更具针对性的服务，从而避免政府供给照顾造成的资源浪费和受益面小的缺陷。第二，有助于提倡自助和互助的精神，培养社区居民独立自主的意识，使社区居民在供给和消费公共服务过程中，不断提升自我的价值，也使社区更具凝聚力。然而，在实践中社区供给公共服务也存在诸多问题，比如：经费的问题。社区供给公共服务同样需要一定的经费投入，而且随着服务需求的扩大、服务水准的提高，经费也会增加。这就需要有一个稳定的经费来源保证。实际上，经费问题几乎是各国开展社区公共服务的头等制约因素。又如，从成本效益来看，社区供给公共服务同其他机构相比，其成本可能更为昂贵，因为它代表稀有技能及资源的分散，而非技能及资源之集中。
市场经济条件下政府公共服务的框架设计
沈荣华一、新公共管理改革形成的政府公共服务框架分析
提供什么公共服务，如何提供公共服务，是政府履行公共服务职能需要解决的基本问题，也是需要多学科多领域探讨的问题。对此，公共管理学科的主要贡献，在于借助其他学科（主要是经济学）的研究成果并结合公共管理实践，对公共服务进行界定分类并选择相应提供方式相匹配，从而为建立合理有效的公共服务框架奠定了基础。
在市场经济条件下，政府应当向全社会提供公共产品和服务。由于公共产品和服务具有非排他性，即如果将其提供给某个人，则所有人都可受益，可以“搭便车”，因而私营部门缺乏主动提供的动力，市场也无法提供或无法令人满意地提供，属于市场失灵领域，只能由政府来提供。国防、法律秩序、公共安全、环境保护等就是市场无法提供的公共服务；公共基础设施、公用事业、公共教育、医疗卫生、社会福利等公共服务，市场不能以令人满意的方式提供，因而需要政府介入组织提供。
政府在提供公共服务领域必然要发挥主导作用，主角作用，但政府提供并不等于政府直接提供，政府可以选择多种方式来提供公共服务。在早期重商主义时代，政府职能和财政预算有限，管制便成为主要方式，而战后的福利国家，则主要采用政府供应和生产的方式。20世纪70年代后期，福利国家普遍在财政上不堪重负，开始削减政府预算和支出，将许多公共服务项目向私营部门和非营利部门转移，政府通过预算形式直接提供减少，政府管制相应增加，形成所谓新型公共管理改革。
新公共管理改革的理论基础，主要包括公共选择理论、治理理论、企业型政府理论等。如公共选择理论运用排他性概念和消费概念，对公共产品和服务进行重新分类并提出政府应当采取何种提供方式，突破了完全以排他性概念来界定政府是否应当介入的传统理念，提出新的公共服务提供思路，成为重新设计政府公共服务框架提供了理论依据。在全球性新公共管理改革推动下，各发达国家政府公共服务框架模式发生了明显的趋势性变化。一种更多主体参与提供、更加广泛地引入市场竞争机制、更加注重营造政府与社会合作互动关系的公共服务框架模式逐步流行起来。许多文献，如世界银行的1997年发展报告，经济合作与发展组织（OECD）的1991年研究报告等，对此都有较具影响力的阐述。这种趋势性变化主要体现在三个方面：
（1）缩减政府财政预算和直接提供，更多地利用市场主体和力量来参与公共服务提供，如对于排他性可行的公共服务项目，通过合同外包、特许经营、出售资产等形式吸引市场力量参与建设经营，同时强化政府管制和监督。
（2）将许多原来由政府直接提供的公共服务转移给非营利组织、志愿者组织、社区组织，政府通过提供资助、补贴、减免税收优惠等方式，引导非政府组织提供某些公共服务，体现出政府出钱，非营利组织办事这样一种合作伙伴关系。
（3）要求政府提供公共服务以“顾客”为导向，通过公众参与决策和监督，营造公共选择机制和竞争机制，实行绩效管理评估等方法，来改进政府服务，克服官僚主义弊病。
二、中国政府公共服务框架的现状分析
与欧美市场经济国家不同，中国的公共服务变革是从计划经济基础上起步的。改革面临着双重任务：一是要缩减“全能政府”角色，使政府公共服务从全方位的直接提供，转为采取多种方式与社会和市场共同提供；二是剥离“单位办社会”的职能，使公共服务提供从单位型转向社会公共型。改革大致分三个方面进行：
（1）市场化改革。市场化改革是指通过引入市场机制和市场力量来参与公共服务提供。从市场化改革的方向出发，通过打破部门行政垄断，降低准入门槛，鼓励或允许国营企业、私营企业、外资企业和民间组织等主体以各种方式参与投资建设和经营。例如，深圳市政府2002年宣布：过去未开放的水务、公交、燃气、供电、环保、轨道交通、文教卫体等经营性的公共事业项目，各种资本都可以参与投资兴建，为非政府主体参与提供市场空间。在运作方式上，积极引进市场竞争机制，采用公开招投标、合同承包、特许经营和租赁、项目融资等市场运作方式，调动了市场主体参与公共服务的积极性。
