（2）社会化改革。社会化改革是指将原来由政府提供的社会服务移交给社会组织、事业单位、社区组织。从社会化改革的方向出发，政府提供政策指导和各种资助，支持非政府组织参与提供公共服务，兴办公益事业。
（3）政府自身变革。主要包括：明确提出要逐步建立公共财政框架；逐步从生产性和市场竞争性的建设项目中退出，转向市场和社会无法提供的公共服务；建立政府窗口服务制度，由一个政府服务窗口向社会提供系列服务；实行社会评议制度和政府服务承诺制，由社会各界对政府服务优劣进行评估；下放管理权限，增强地方政府提供公共服务的功能，在公共服务上促成了地方政府间的潜在竞争。
在政府公共服务框架模式转换过程中，许多原有问题仍未完全解决，新的问题又在不断出现。其中有些问题与发达市场经济国家出现的问题相似，有些则是我国特有的问题。主要是：
（1）政府公共服务提供存在缺位。在政府职能转变上，政府主要致力于经济建设，注重人均GDP增长，忽视公共服务职能。在公共资源配置上，主要向经济建设项目倾斜，挤占了稀缺的政府资源，而在公共服务上资金投入捉襟见肘，应当由政府提供的公共卫生、公共安全、基础教育、社会保障等公共服务供给不足。在公共服务提供上，许多现代社会所需要的公共服务存在缺失，如老龄人口服务、流动人口服务、就业服务、贫困群体服务、信用服务、法律服务等都存在某种缺位现象。
（2）适应市场经济的政府公共服务框架尚未完全确立。在市坜经济条件下，公共服务涉及各个领域，有些适合由政府提供，有些则适合由政府和市场或社会主体共同提供；有些应当由政府通过供给或生产等直接方式来提供，有些则应当通过补贴或管制等间接方式来提供。由于缺乏理论准备，或者由于利益驱动，或者由于体制制约等各种原因，政府在公共服务提供上存在着诸多错位问题。
（3）重投入轻效益。政府部门提供公共服务，往往不计成本，不大考虑是否能以较小的投入，获得最大的产出；是否能以同样的公共资源，办更多的事；对公共服务提供缺乏成本效益评估，多以定性评估替代定量评估。这种不计成本、不重绩效的倾向，导致政府服务成本偏高。
（4）服务导向存在偏差。在现实中，“对上负责有余，对下负责不足”的现象较为普遍。对有些政府机关和公务员来说，其所提供的服务项目只要得到上级认可便万事大吉了，公众是否满意、是否认可并不重要。例如，许多城市规划的公共设施项目，是在市民不知情、没有参与意见的情况下做出的。
三、我国政府公共服务框架的设计思路
1.建立以民为本的公共服务导向机制
政府提供公共服务，必须有正确的导向。是政府本位，还是社会本位；是官本位，还是民本位，对于政府能否履行好公共服务职能具有根本性的影响。
目前各级政府部门中较为普遍存在的热衷于创收性、收费性公共服务项目，热衷于营建“政绩工程”，浪费稀缺公共资源等错位、越位和缺位现象，都与公共服务中缺乏正确的导向机制有直接的关系。因此，以民为本不是一句套话，必须有可操作性机制做保证。应当按照新一届政府确定的以民为本的指导思想，将政府公共服务提供转变到以民为本、以社会为本的导向上来。
首先，要扩大社会公众对公共服务决策的参与。政府提供什么公共服务，怎么提供公共服务，应当事先听取公众的意见，了解公众需求，以公众意愿作为提供公共服务的主要价值取向，并建立有关了解民意、实现公众参与的渠道、规则和程序。世界银行一项对49个国家的研究表明，公众参与决策有助于提高政府公共服务的有效性，特别是服务受益者或付费者的直接参与至关紧要。参与度越高，就越有利于提高服务项目的成功率。
其次，要逐步建立提供公共服务的“问责制”。在实际中，不仅要确立社会监督的平台和机制，而且要加大社会公众评价的影响权重，逐步做到政府公共服务好坏以社会公众的评价为主，以公共服务对象的评价为主。
2.将政府注意力和公共资源集中到提供基础性公共服务上来
在市场经济条件下，政府应该对提供哪些公共服务，如何配置公共资源，做出正确的战略选择，既不能缺位，也不应大包大揽。当务之急，应当实现两个战略转变：一是加快政府职能转变，将政府的注意力和资源配置重点转变到提供公共产品和服务上来，强化政府公共服务；二是公共服务上要将政府的主要注意力转变到提供基础性公共服务上来，同时在非基础性的公共服务领域发挥好促进者、合作者、管理者的作用。
3.按照不同公共服务类型确定提供方法
按照不同公共服务类型合理确定相应的提供方法，是建立现代政府公共服务框架的基本思路和理论依据。我们认为，市场经济条件下的政府公共服务框架设计，应当包括以下几点：
（1）对于排他性不可行的公共服务，如公共安全、基础教育、环境保护、社会保障等基础性公共服务，应当由政府直接提供，不能出现政府角色缺位，并在政府的发展规划、财政预算、政策评估、干部奖惩等方面予以保证。
（2）对于排他性可行或收费可行的公共服务，应当坚持市场化、社会化的改革方向，使政府公共服务建立在引入市场竞争机制和扩大社会参与的基础之上，引导市场主体和社会主体参与公共服务提供；同时需要强化政府管制，保证公共服务质量保持合理水准，如通过服务规划制定，规范提供标准和收费标准，建立服务投诉和听证制度等维护社会公正和公众利益。
（3）进行绩效管理评估。在公共服务提供上实行绩效管理评估是国际上的流行趋势。其典型模式：一是明确目标和任务；二是使权责和资源配置与目标任务相配套；三是设计制定可加以衡量绩效标准；四是借助外部力量和压力，如利用社会舆论的压力，推动政府更加注重绩效。美国90年代的绩效改革运动，通过对政府服务实行绩效管理评估，评估结果与部门预算和奖惩挂钩，实现了“少花钱多办事”的改革目标。由于绩效管理注重结果导向，授权充分，责任明确，并有可衡量的客观依据，为许多政府采用实行。因此不妨借鉴国外绩效管理经验，在公共服务提供上逐步实行绩效管理评估。
公共服务中的特许经营一从行政法的角度分析
薛刚凌一、特许经营在公共行政中的地位
特许经营在西方国家虽有多年历史，但却从20世纪七八十年代随着的公共行政的改革后才得到推广和普及主要迅速推广普及。英国、美国、德国、法国等将特许经营的方式广泛应用于自来水、垃圾和污水处理、电力供应、公路交通、城市绿化等公共服务领域。我国香港地区也于1969年通过BOT方式建造香港中区海底遂道项目。我国大陆的特许经营兴起于上世纪80年代中期，深圳特区的沙角B火力发电厂就是采用BOT方式建造的。近年来，基础设施特许经营在上海、深圳等沿海城市受到青睐，内陆城市北京等也开始日益重视。北京市于2003年8月28日发布了《北京市城市基础设施特许经营办法》，同年北京市开放了垃圾、污水处理等行业，2004年2月11日，北京市市政管理委员会发布消息说，北京市2004年将在供水、燃气、热力三大行业建立规范的特许经营制度。
从最直接的功能看，特许经营是一种投融资手段，是政府为解决财政资金不足而进行的一项改革，但这一改革意义深远。特许经营是公共服务社会化的信号，是公共行政改革的方向。
特许经营意味着政府对公共事业或公益性事业垄断的打破，政府可以广泛利用社会资本和技术资源来提升政府的服务能力，以满足日益增长的社会需求。虽然提供公共产品是政府的职责，但并不意味着政府必须事必躬亲，亲自提供，政府的主要任务是决策、确定目标、负责监督，而具体任务的执行则可以放手委托民间企业、社会组织去完成。公共行政不再由政府垄断，而可以由全社会广泛参与。这既减轻了政府的财政压力，又为民间组织或个人参与公共行政提供了机会，符合公共行政民主化、多元化的发展要求。
特许经营也意味着在公共行政中引入市场机制、竞争机制。特许经营权必须通过公开竞争的方式取得，特许经营者需通过经营的方式来获取相应利益，要直接面对市场的竞争，如果提供的公共产品低劣，则很可能被其他的竞争者取代。市场机制的最大特点是通过自由竞争来实现资源的最优配置和成本的最低化。因此，建构企业化政府，对政府进行市场化改革为西方国家所追求，也应该成为我国公共行政的改革方向。
特许经营还意味着公共行政任务的分散。政府直接承担的行政任务减少，可以使政府保持适度规模，减轻公民的缴税负担，减少权力寻租机会。公共行政的分散化决定了管理风险的降低，有利于公共行政的良性发展。
二、特许经营行政法律问题分析
（一）特许经营合同
特许经营合同是政府与受特许人之间就特许经营的公务范围、服务标准、特许经营权的内容、期限和服务回报等问题所达成的协议。
特许经营合同应包括哪些基本条款，理论与实践中并没有一致的认识。
有的国家允许通过开放式的谈判来缔结协议，也有的国家在特许经营立法中做限制性规定。我国北京市和深圳市有关特许经营的规章也做了限制性的规定。从应然的角度看，特许经营合同应包括以下基本内容：第一，特许经营项目本体。涉及项目的名称、内容，特许经营权限、期限，公共服务的种类、数量、质量和标准，回报方式，项目移交等。第二，特许经营得以实现的附属事项。
如项目投融资方式和期限、项目工程的维护和管理、土地征收、环境保护、公共安全、税收、外汇兑换和汇出等。第三，特许人（政府及代表机关）和受特许人的权利义务。尤其是政府的承诺和保证。政府虽不能提供主权借款担保，但必须保证受特许人按约定的经营方式和期限从事经营并取得回报。另外，在附属事项上要按约定提供相应的帮助。为保证特许经营项目的顺利运行，特许人有权对合同履行情况进行监督。第四，对相对人（包括消费者和第三人）权益的保障。在特许经营中，会涉及相对人（包括消费者和第三人）的利益，如特许项目的服务对象的利益，消费者对项目设施的不间断使用权，农村土地征收中对土地所有权人、使用权人的利益保护等。第五，特许经营项目变更、终止及补偿事项。第六，法律责任及纠纷解决途径。
（二）特许经营的回报方式
受特许人从事特许经营活动是为了得到预期的回报，因此，探讨特许经营的回报方式十分重要。从国内外特许经营的实践和政府掌握的公共资源来看，特许经营的回报方式主要有如下几种：
1.服务收费
这主要适用于营利性的特许经营项目。如收费高速公路、污水和垃圾处理厂等。服务收费又分为两种情况：一种是以受特许人投资为前提的特许经营项目，服务收费作为其投资和经营的回报；另一种是无须先期投资的特许经营项目，受特许人必须向政府支付特许经营权使用费，服务收费作为其经营回报。
2.财政补贴
这主要适用于微利或非营利性的特许经营项目。如公私合作的职业培训中心。职业培训中心为私人组织，受政府委托完成对失业人员的再培训。政府支付给职业培训中心失业人员补偿金、再教育费用及实习费等，职业培训中心则要完成失业人员培训后的60%或70%的就业指标。用财政补贴的方式可以借助社会资源完成行政任务，既减轻了政府的负担，又保证了良好的社会效果。
3.其他公共资源的开发使用权
这主要适用于特许经营项目有附带公共资源开发使用的情况。如道路灯光照明项目附带的广告经营权，地铁建设项目附带的地铁内商场开发经营权。
当然，政府也可以通过捆绑的方式将某些公共资源的开发使用权作为回报授予特许经营项目微利或非营利性的受特许人。
4.其他回报方式
主要是精神方面的奖励，如从事桥梁建造和维护工作而取得某桥梁的命名权等。
（三）当事人的权力（利）义务
特许经营的当事人包括特许人、受特许人、相对人或消费者和第三人。由于第三人与受特许人存在经济上的合同关系，受私法调整，因此，这里主要讨论特许人、受特许人和相对人的权利义务。
1.特许人（政府）的权力（利）义务
在特许经营制度中，特许人即政府始终占有突出地位。政府的权力（利）体现在特许经营的各个阶段：第一，在特许经营项目的确定阶段，由政府按照经济社会发展的需求，组织计划、财政和其他行政部门以及专家学者论证确定相关的特许经营项目。第二，在特许经营合同的缔结阶段，虽然政府要按照法定程序运作，但政府有权最后确定受特许人。第三，在特许经营合同的履行阶段，政府有权要求受特许人亲自履行合同，并享有对特许经营项目的监督权和对违法行为的制裁权。另外，政府享有特许经营权转让的批准权。第四，在特许经营项目的回收移交阶段，政府享有最后的验收权。第五，确实出于公共利益的需要，政府有权单方面变更和终止特许经营合同。
可见，在特许经营的整个过程中，政府的职能定位是确保公务的有效提供和维护公共利益，政府的权力（利）也就集中在保障其职能履行上。政府的权力（利）可归为两类：一类是作为合同当事人的权利，另一类是作为管理者的权力。
至于政府在特许经营中的义务，可分为两部分，即特别的保证义务和作为合同当事人或管理者的一般义务。
（1）特别保证义务。复杂的特许经营项目，如BOT项目，由于投资数额大、技术要求高、建设周期长、资金回收慢，从而决定了其有很大的经营风险。
同时，由于许多国家尚处在经济转型、社会变革时期，法律制度相对不完备，政治生活不稳定，因而还有很大的政治风险。为避免这些风险给投资者带来的不利影响，增强投资者的信心，特许人政府通常要承诺特别的保证义务。
