在国际上，BOT的政府保证一般包括：税收保证、外汇平衡和汇兑保证、后勤保证、不竞争保证、经营期保证等。从我国的实际情况来看，需要就以下方面由政府保证：第一，协助受特许人办理相关手续。特许经营合同签订以后，还需要办理各种许可证、外汇汇兑手续等，为保证项目的顺利进行，政府应保证协助受特许人办理相关手续。当然，受特许人办理相关手续必须具备法定条件。第二，后勤保证。主要涉及土地征收、水、电、气的供给等。后勤保证是特许经营项目顺利实施的前提。第三，经营期保证。特许经营的期限直接决定了受特许人的经营回报，因此，没有正当事由不得提前收回特许经营权。确有正当事由须提前收回，必须给予受特许人合理补偿。我国目前在经营期保证方面的问题较多，由于提前收回特许经营权而引发许多纠纷。第四，税费保证。这里主要强调税制和税率的稳定。第五，外汇汇兑保证。我国《外汇管理条例》规定对资本项目实行严格管理，人民币不能自由兑换，限制外汇的自由进出，因此，如果受特许人的资金来源以外资为主的，政府必须对外汇汇兑做出保证。第六，限制竞争保证。为保证投资人的利益，要避免重复项目建设而带来的过度竞争。
需要说明的是，政府的特别保证义务主要是针对法律制度不完备而带来的风险，对商业风险，政府没有保证的义务，政府不得对固定投资回报率做出保证，也不得保证法律、法规禁止的事项。
（2）一般义务。在特许经营过程中，政府有义务依法行使权力，有义务采用公平竞争的程序确定受特许人，遵循法律程序，公开透明，诚实信用，为受特许人提供积极的帮助，维护第三人和广大相对人的利益。因政策调整严重损害受特许人预期利益的，要给予受特许人相应的补偿。
2.受特许人的权利义务
受特许人的权利义务与特许人的权（力）利义务相对应。一方面，受特许人作为特许经营项目的投资者，其目的是为了实现经济利益。因此，在制度建构上必须充当保障受特许人的投资利益，不能因为行政运作而随意对其损害。
另一方面，受特许人从事的经营项目直接涉及公共服务，因而受特许人除了要承担经济运作的义务外，还要承担行政法上的义务。
受特许人的权利具体包括以下几项：第一，获得特许经营权。如从事某段高速公路的建造、维护、管理和收费权。特许经营权是受特许人地位确立的基础。第二，要求政府履行特别保证的权利。政府的特别保证是受特许人顺利进行特许经营项目的前提。特别保证无法兑现的，无论是主观原因还是客观原因，在制度上要考虑对受特许人的补救。第三，对不可抗力事件造成的损害，根据公平原则要求政府适当分担的权利。第四，因公共管理的需要，政府单方面变更、终止合同的，有取得合理补偿的权利。
受特许人的义务主要有：第一，亲自全面履行特许经营合同的义务。第二，平等、持续提供服务的义务。没有政府的同意，受特许人不得单方面暂停或停止服务。第三，服从、配合政府监督的义务，接受社会监督的义务。第四，确因公共利益需要，特许经营合同需要变更、终止的，接受变更和终止的义务。
3.相对人（消费者）的权利义务
在特许经营中，相对人往往具有消费者的地位。相对人的权利主要有：第一，参与决定特许项目、特许经营价格的权利。第二，享有特许经营服务以及得到平等、持续服务的权利。第三，对特许经营活动进行监督的权利。第四，如果因特许经营而受到损害，有取得赔偿的权利。
相对人的义务主要为：第一，为其得到的服务付费的义务。第二，遵循经营或服务秩序的义务。
面向现代公共服务的评估方式——参与型评估简析
张亲培一、参。型评估的背景
（一）从科层化到网络化
20世纪以来，统治一直作为解决社会问题、高扬公共性的主要手段。但是，随着时代的发展，逐渐出现了国家无法集中解决社会问题所需资源的情况。作为法权源头的代议机构，也不得不面对代议制的危机，只以投票为手段调节正统性的努力显得捉襟见肘；资源向国家的集中带来国家整体的低效率，财政赤字成为标注现代政府的主要特征。与政府这样的大规模组织相对应的沟通的时间成本巨大，维持和改革的成本也同样巨大。由于信息通讯技术的发达，政府以外的主体收集信息的能力和信息发送能力显著提高。在社会资源趋于分散的情境下，以统治的固有逻辑不能解决的问题层出不穷。在此基础上，治理的理念和操作应运而生。治理特别注重以政府与非政府力量形成的复杂网络关系来解决实际问题，在制定和实施政策时保持关联性取向。从注重关联取向考察网络关系，以下几点是非常重要的：其一，网络形式的多样性。比如有政策社区、地域社区、政府间网络、专家网络、生产者网络、参与表达网络等。这说明政府不是公共管理的惟一要素。其二，存在相互依存关系。
在相互依存的关系中，资源的所在，是由以网络连结的主体的行为规定的。这说明传统的资源行政式集中的势微。其三，网络关系的形成必须具备足够的诱因。面向期待的网络，政府主体依法参与是义务，而吸引非政府主体的参与必须有足够的利益、价值等的诱因。这说明政府控制之外的自主选择性增加了。其四，维持网络关系的关键在于共识性。共识性较高，网络内为解决问题发生的资源移动较为顺畅。否则，会在网络内形成纵向控制关系，参与者特别是民间参与者会脱离网络，使维持网络关系变得异常困难。这说明政府与非政府力量的妥协与合作是治理的基本条件。其五，伴随网络化的调整代价问题。权限关系明晰化的科层组织可以伴随变化减少调整成本，而在网络关系中，相关者以市场般的对立均衡状态互动，交易和调整成本较大。这说明构筑政府与非政府力量的信赖关系十分重要。注重网络关系说明政府控制社会与复杂性的方式发生根本变化。基克（W.J.M.Kickert）曾以三种模型来解释控制的演变，从自上而下的单纯控制（control），到对复杂性的控制（control ofcomplex），再到对复杂性的自我控制（self-control ofcomplex）（Kickert，1993）。
治理的理念直指由单一中心行为主体者统治的缺点，主张没有所谓单一永久的最高主权。在复杂网络中，有大量不同的行为主体分属每个特殊的政策领域，而这些不同的社会一政治一行政的行为者彼此相互依赖，分享共同的目标。公共部门、私人部门、自愿性团体的界限变得相当模糊。而治理就是透过这样社会与政治互动过程所产生的结果。
（二）从行政评估到参与型评估
在传统的统治状态下，对公共服务进行的评估主要是以政府为主体的行政评估。传统以政府为主体的行政已不能适应公共管理的需要，暴露出很大的局限性。这些局限性表现为：（1）从评估体制层面看，传统行政评估的主要架构为单向或双向沟通的内部评估，已不能适应网络化管理系统的多向外部评估的要求。（2）从评估的知识和技术层面看，传统的行政评估具有前知识经济的特点，应付知识经济时代的网络化治理方式，无论在视野、技能乃至掌握评估技术的人才方面都显得捉襟见肘。（3）从评估的组织文化层面看，传统的行政评估对应的是具有内部性的僵硬科层组织和崇尚渐进主义的以规则、命令和服从为导向的统治氛围，政府再造的动力不足。而网络化治理方式要营造具有充足的弹性和灵活性，具有强大的创新能力、学习精神的公共机构和以问题、目标、绩效为导向的共治氛围。显然传统的行政评估无法适应新的组织文化氛围。（4）从民众对评估结果的信赖感层面看，传统的行政评估以内部操作为多，吸纳民众参与不足，因而民众对评估结果的信赖感稍逊。
以上局限表明，面向现代公共服务的评估非传统行政评估所能胜任，在传统行政评估的基础上必须实现一种评估方式的革命，即转变为适应知识经济时代、民众广泛参与、崇尚多向沟通和外部评估并能取信于民的参与型评估。
二、参与型评估的理论视野
（一）民众参与的评估方式
根据独立性的强弱，民众参与公共管理的评估方式可分为递进的三种：听取意见型、互动评估型、民众评价型。这三种评估方式共同构成了参与型评估体系。
1.听取意见型
听取意见型是指政府机构进行内部评估时听取民众意见从而带动民众介入评估的方式。政府一般通过民意测验、电话或网上意见征询、听证会、公开见面会、民众陪审、民众监督等方式听取民众意见，而评估的焦点在于政府评估自身是否及时地反映了民众的需求以及其公共干预的妥当性。
2.互动评估型
互动评估型是指依赖政府与民众互动达成的公共管理评估方式。表现为NPO等组织介入公共管理的评估（例如委托NPO进行的评估），与政府共同进行评估。这表明处于顾客地位的民众被激活，开始脱离被动接受公共服务的状态，走向自立。
3.民众评估型
民众评估型是指民众独立于政府机构进行自主的公共管理评估的方式。
评估的内容是多角度、多样化的，不仅包括对政策制定和实施的评估，而且也包括对政府作为优劣的综合评估。
（二）参与型评估的性质
1.内外结合的评估
参与型评估并不是完全废止传统的内部行政评估，而是在保留原有的行政评估长处的基础上，增设多样化的有利于民众参与的外部评估，使内部评估与外部评估结合成一个有机的评估体系。
2.双向互动的评估
参与型评估并不局限于政府听取意见型的政府发动的双向互动评估，而且，存在大量的民众发动的双向互动评估。在评估中，参与型评估强调政府、各种社会组织机构以及个人之间互动的伙伴关系。
3.授权与自主的评估
出于效率的考虑，参与型评估得以在政府授权的范围内施展，发挥了巨大作用。但是，网络化治理以民众的“自助”和“自理”能力的提高为基础，自助自理能力的提高反映在对公共服务的评估上，不仅是高度参与的，而且是能动的、自主的。
（三）参与型评估的功用
1.对行政机构的功用
对行政机构的功用可以归纳为以下四点：
有助于消除政府内部性的盲点。行政机构的政策安排，带有很强的因袭惯例和重视手续的内部性特点。即便构筑了以最终效益为取向的评估系统，也难以摆脱这一特性。而站在民众立场上的参与型评估则不受这一特性的影响，完全可能发现行政运营容易忽略或忽视的问题。在这样的意义上，关于政府政策的合理性的论证，无论是在民众一般社会常识的范围内，还是溢出民众的一般社会常识，都需要来自民众的集思广益。
有助于强化政策说明的责任。判断政策说明的有效性尺度在于是否能够提供客观的标准由政府以外的关心者做出判断。参与型评估能够促进说明政策的客观尺度的完善，同时促进有利于政府以外的关心者判断的氛围的形成。
有助于保障评估的客观性和可信度。由于在评估中增加了民众视角，评估的客观性大大提高了，评估的中立性和公正性也大大提高，评估的可信度提高了。
有助于提高评估的规范性。评估规范性的提高意味着从内部评估走向内部评估与外部评估并重。参与型评估避免了单一的自查自式的内部评估。由于外部评估的广泛介入，评估的结构变得严整、规范，评估的规范性提高了。
2.对民众的功用
对民众的功用可以概括为以下两点：
促进与政府共享公共服务信息的程度。参与型评估体系是促进民众与政府结成紧密伙伴关系的有效沟通渠道。通过广泛参与公共管理的评估促进了行政信息的公开，同时深化了对行政运作全过程的了解，因而民众可以最大限度地与政府共享容易理解的客观且正确的公共服务信息。也可以说这种信息共享是通过参与过程中与政府的博弈获得的，是争来的信息公开和共享。
激活了民众参与的积极性和有益的民众活动。参与型评估体系的构筑，使得政府与民众相伴学习、思考和讨论，可以说获得了有益于互动学习的途径。在与政府共享公共服务程度不断提高的基础上，民众的参与积极性被激活，催生出有益的民众活动。例如，在可以预见的未来，民众将踏入在许多方面自己解决社区问题的阶段。
三、参与型评估在我国适用的可能性
综上所述，参与型评估存在与发挥效力的一般条件，可以概括为以下几点：（1）完善的地方自治与民众参与制度；（2）发达的民间社会；（3）有利于广泛参与的政治文化；（4）政府透明度提高以及政府与民众最大限度的信息共享；（5）民众具备必要的参与知识和参与能力。对照以上几点可知：在我国一些基础性条件并不具备。从参与型评估的实践来看，它主要兴起于居民自治传统悠久的英国和市民网络强大的美国。这些国家的历史文化与民众特点都与我国不同，也很难将相同的方式方法直接导人我国。但是，有鉴于我国正处在由统治走向治理的政府转型时期，在公共服务的评估上适当地学习发达国家参与型评估的一些局部和部分还是十分必要的。例如，可以学习将评估委托给社会组织的做法，可以积极地推进政务公开，提高政府的透明度，可以利用多种渠道主动听取民众的意见和建议。
电子政务与优化政府公共服务职能
