洋浦管理局“行政权力二分制”改革所激发的创新功能并未如当初改革设计者所期望的那样成为现实。洋浦开发区的开发与发展速度因各种错综复杂的因素，受到严重制约。开发区成立之初，确定其发展目标，是到上世纪末本世纪初，把洋浦建设成为拥有40万人口、工业总产值达450亿元（按1990年不变价格计算）的外向型海滨工业城市，使其成为海南省社会经济发展的“龙头”和“重心”，并对北部湾经济圈产生强大的辐射效能。但后来的现实情况是：在相对长的一段时间内开发区处于“开”而不“发”的徘徊状态，有的媒体称其为“涛声依旧”。只是近年来洋浦开发区在几个大项目的带动下有重新启动迹象。这就使得开发区新行政体制的功能作用未能得以充分发挥，也使得这一新体制的价值功能未能在实践中得到充分验证。
二、服务型政府体制建设的配套机制
建设服务型公共行政体制必须配套性地解决好以下问题。
（一）全面创新行政决策、执行、监督协调运行机制
决策、执行、监督职能的相对分离也为政府决策、执行监督机制提出了更高的要求。就政府决策机制而言，要求政府改革计划经济条件下的自上而下、高度集中的决策组织模式，利用现代化技术和手段，建立和健全快速高效的决策信息系统和富有创新精神的决策咨询系统，以及建立民主、开放、有效的监督决策机制；分离后的执行机制同样必须进行制度创新，建立和完善综合行政执行机制。
（二）加速社会中介组织的培育与发展
积极发展社会中介组织是实现政府决策与执行、监督职能分离的必然选择。社会中介组织在政府职能分离过程中发挥着重大的作用。一方面，它承担了由政府转移出来的部分公共管理职能，使政府从具体执行事务中解脱出来，集中精力提高政府的决策能力和对执行机构的监督能力。另一方面，社会中介组织通过自我组织，自我服务能够达到为公众和社会提供公共物品或服务的目的。
（三）积极创新公共行政运行机制和管理方式
建设服务型政府，应突出制度创新，完善运行机制，靠机制和制度来保证政府行为的科学透明、协调一致和高效运行，这是提高效能建设的根本途径。
一要完善决策机制。二要完善执行机制。三要完善监督考核机制。四要积极推行电子政务。改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态，以提高行政效率，降低行政成本。
美国监狱私有化——私人部门参与提供公共服务分析
王廷惠一、美国监狱私有化实践：历史回顾与现状
美国私人企业有着参与罪犯管教服务的悠久历史。Feeler（1991）将私人部门参与监狱相关公共服务活动的历史，追溯至第一批英国殖民者于1607年抵达弗吉尼亚后不久。18世纪期间，美国出现了替代服役或判处死刑的现代监狱，私人经营监狱开始普遍出现。早期美国监狱具有明显剥削性质，男女老少同居一室，监狱拥挤不堪，极其肮脏，较好饭菜或其他特权就是罪犯的劳动报酬（Cripe，1997：378）。19世纪60年代，德克萨斯州立法机构同意州监狱管理人员与私人部门签订利用囚禁劳动力的合同，尽管监狱仍然没有完全由私人企业经营，在押囚犯显然已经成为廉价劳动力源泉。到1885年，美国13个州已经开始将监狱劳动力出租给私人公司（McCrie，1993：24）。
有组织的劳工、制造商和农民都强烈反对出租犯人制度，认为这显然有失公平竞争，要求立法机构禁止使用囚犯劳动力和犯人生产的商品，公众也反对私人经营监狱的恶劣条件和监狱劳动力出租制度。来自公众的反对迫使政府直接负责管理监狱，私人监狱的早期发展至此结束（Smith，1990）。拥有并管理监狱成为政府的职能。1905年罗斯福总统签署了禁止使用监狱犯人劳动力的法律。1929年，国会通过了Hawes-Cooper法案，允许各州禁止外州犯人生产产品进入本州（AmmonetaL，1992：4—5）。大萧条期间，国会和州立法机构还通过了进一步减少使用监狱劳动力的法律。人们似乎意识到，私人契约并非经营监狱的很好方法，同样，政府无效率和腐败并不比私人企业少（Lamott，1961：74，78），罪犯劳动力出租制度最终让位于州政府经营的监狱。从20世纪初直到现在的美国管教体制中，政府一直被看做是承担罪犯改造任务的机构，由预算开支提供有关公共服务。
为提高政府效率并降低不断攀升的成本，美国于20世纪初开始将监狱服务通过签约方式承包给营利和非营利组织，包括食品供应、职业培训、运送犯人、医疗、牙科和心理健康保健等监狱服务。到20世纪70年代中期，联邦、州和市政府又开始与私人部门合作，而且合作方式远远超越了20世纪初的传统关系，私人企业在参与提供监狱服务中开始发挥日益扩大的作用。最初私有化进展几乎没有什么争论，鲜为人们所关注，主要原因在于私人部门参与改造管理仍然受到规模和范围的限制。
美国20世纪80年代中期的监狱私有化实践，主要由州和地方政府发起和推动。自1988年以来，州政府机构在社会服务、交通、精神保健、健康和教育等领域等加大了私有化力度。到1988年末，联邦、州和县总共有20家私人经营的犯罪管教机构。市政府也扩大了外包签约方式提供服务的数量和类型，包括儿童福利计划、健康服务、街道维护和数据处理等等领域（GAO，1997）。到2000年12月，美国共有153家私人管教机构，拥有床位超过119000张。现在，美国3/5的州都有私人监狱，大多数州都与私人监狱公司签订了关押囚犯的合同。
私人监狱被看做是获取罪犯利润的公司，其发展日益引人关注，监狱产业成为成长较快的产业。1987年，全世界私人监狱中的囚犯数量约为3100人。
到1998年底，这一数字增加到132346人（AustinandCoventry，2001），而美国私人监狱领头羊CCA和Wackenhut就占据了世界市场份额的3/4（Thomas，1998），处于监狱市场支配地位。据估计，截至1997年，全世界拥有184家私人经营监狱，美国30个州、波多黎各和哥伦比亚特区中有158家私人管教机构，其中，德克萨斯州有43家，加州有24家，佛罗里达州有10家，科罗拉多州有9家，大多数私人管教机构主要集中于美国南部和西南部。另外26家私人监狱主要集中在三个国家，澳大利亚、英国各12家，南非2家（Thomas，1998）。
私人广泛参与提供监狱服务已经形成不可阻挡的趋势。
全球私有化浪潮中的监狱私有化，就美国监狱私有化的历史发展过程和现状而言，给我们展示了私有化边界不断扩展的图景。监狱私有化的发展，经历了从外围服务签约外包给私人经营到核心业务（监禁犯罪的囚犯）扩展的过程。私有化的范围不再局限于一般行业和领域，传统意义上由政府垄断的监狱领域这样极其特殊的公共服务活动，也通过广泛引入私人力量参与提供，强调竞争机制的广泛作用和政府效率的进一步提高。
二、美国监狱私有化实践存在的主要问题
（一）私人监狱利润动机与公共目标之间的冲突：政府逃避责任和公共安全隐患
一般认为，对特定犯罪行为的处罚，剥夺身体自由甚至生命，不应该由私人部门实施。利润动机支配下的私人企业承担管教犯人的责任，必然存在矛盾（Walker，1994：582）。私人监狱公司的利润动机必然会产生私人追求利润和公共政策之间的利益冲突。监狱私有化具有极为复杂的人权含义和人权效应，监狱私有化导致对犯人身体和性虐待，缺乏康复服务和糟糕的医疗保健，降低囚犯福利水平。追求财务收益的企业也许会牺牲囚犯权利和福利以增加利润（Durham，1993，1994），恶化监狱服务质量。
（二）私人监狱节约成本和提高效率的优势并不突出
相对公共监狱而言，私人监狱既没有节约大量成本，也没有显示出明显的效率优势。与私人部门签约方式提供管教服务的成本往往更高，因为签约还会产生特别的契约成本，包括启动成本、谈判成本、管理合同的成本、监督签约者绩效的成本等。受制于降低成本的压力，签约方式可能会导致质量下降。
签约外包通常导致州和地方政府成本更高，特别是签约所要求的隐性成本（McDonaldandPatten，2004）。承包者通常通过以低工资雇佣缺乏经验的临时工作人员，忽略了合同要求，加上监管不足，可能导致服务效果差。签约通常会产生回扣、贿赂和欺诈性投标等腐败形式。另外就是增加了侵犯囚犯权利的风险，继而可能导致诉讼、抗议、监狱叛乱，威胁生命和财产安全。日益增加的监狱诉讼之潜在成本，往往被那些私人监狱的倡导者所忽略。另外，通过撇奶油方式夺走最好的囚犯，将最糟糕的囚犯交由政府管理，简单地比较也许得出虚假的结论，即私人监狱似乎比政府效率更高。同时，由于存在虚报低价现象，最初以低价中标的私人企业，在签订后续合同时价格不可思议地增加。
长期而言，签约方式会产生更高成本。续签合同时，签约方式往往缺乏有效竞争。
整体而言，私人监狱并没有表现出明显的成本节约优势。迄今为止所进行的有关研究并没有表明监狱私有化帮助公共部门节约了大量资金。
私人监狱也不存在显著的经营效率优势。最近的研究发现，私有化所鼓吹的效率提高效应实际上是模糊不清的，私人监狱顶多与公共监狱具有同样的绩效。
总之，并不令人信服的研究表明，私人监狱比公共监狱具有更节约成本的优势，同样，也缺乏足够的研究证明，囚犯服务和监禁质量在私人经营的监狱得到根本改善。如何认识监狱私有化是否取得成功，是一个极其重要的问题。
尽管大多数比较研究涉及服务成本问题，其他因素也许对私有化成功与否具有更为重要的意义。
（三）监狱劳动力出租与囚犯私有化
除了削减管理人员工资和福利，减少管理人员之外，私人监狱赚钱的另外一个重要秘诀就是销售犯人劳动成果。随着联邦和州政府限制私人部门使用监狱劳动力措施的取消，私人公司对监狱劳动力的兴趣与日俱增。许多企业从私人监狱、监狱劳动力和卫生保健与囚犯运送中受益。接受补贴的企业提供食品、制服、安全设施和建材，大多数公司利用监狱囚犯提供电话销售服务。
越来越多的人注意到，囚禁罪犯在追求利润的大公司推动下日益增长，包括微软、星巴克、环球航空公司等大公司都利用便宜和守纪律的监狱劳动力。联邦政府监狱Unicor（又叫联邦监狱产业，Federal Prison Industries）就雇佣了2万名监狱工人生产从电线到办公家具等几乎所有的东西。佛罗里达州于1981年将整个州的监狱产业承包给私人管理，由Prison Rehabilit ative Industries&Di-versified Enterprises（PRIDE）全部承包。对于私人企业而言，监狱劳动力就像一块金子，没有罢工、没有工会组织、没有健康福利、没有失业保险、没有语言障碍（Davis，1998）。问题是不是监狱私有化，而是将囚犯私有化。囚犯，传统认为是州和联邦政府职责，越来越通过合同方式让出价最低的私人公司管理，犯人变成了商品（Friedman，1999）。三、监狱私有化前景：尚未结束的私人部门参与提供公共服务过程
（一）联邦监狱私有化：私有化的进一步发展
近年来，美国各州监狱私有化进程有所放慢，利用私人监狱出现萎缩情况。而一向在私有化试验时小心翼翼的联邦政府却加速监狱私有化进程。’美国监狱私有化最早是在县市、州得到发展的，最初联邦政府对引入私人部门提供公共服务的热情不是很高。当地方政府推行的私有化实践出现调整和转型，因而显得步伐有所放慢时，随着联邦政府监狱拥挤、支出增加等现实问题的日益严峻，联邦政府不得不更多借助私人力量参与提供管教罪犯的公共服务活动。
（二）合同监督和绩效管理——监狱私有化中日益重要的政府作用
监狱私有化并不意味着政府推卸职责，政府仍然要负责选择进入私人监狱的囚犯，选择能够以签约方式外包的服务类型，政府还要监督承包者是否遵守协议，更为重要的是，政府还必须评价承包者的绩效。
从传统遵循合同条款的过程监督到注重后果的绩效监督，意味着政府能够在更高层面上对签约公司实行监管。绩效管理的引入，为政府通过签约方式实施监狱私有化改革注入了新的力量。绩效监督通过持续不断地进行评估、修改、实施、再评估等过程。监狱也许永远也无法达到目标，但是始终处于不断改进的过程中。换言之，绩效标准创造了动态的变化状态，而不是静止的状态（McDona ldand Patten，2004：28）。可以预见，如果前面分析的导致监狱私有化选择的因素仍然存在，并且在一定时期继续加重，政府将有着持续激励推动私人部门参与提供监狱公共服务的进程。在引入绩效管理之后，可以指望政府借助私人部门力量提高管教质量和效率，监狱私有化进程中能够看到一些继续前行的希望。
（三）私有化收益递减
在相当程度上，私人监狱效率与公共监狱相差无几。私人监狱与公共监‘狱有着相似的工作人员模式，提供相似的囚犯工作、教育和咨询服务，有着类似的囚犯行为不良情况。两种不同监狱经营模式显示出更多的相似之处而不是差异（Austinand Coventry，2001：60）。私人部门在管理监狱方面存在的问题，不比公共部门少。CCA经营的俄亥俄州扬斯敦Northeast Ohio Correction Center的情况已经表明，私人监狱经营是何等糟糕透顶。在开业的头15个月中，这家监狱有17人受到伤害，2个人被杀，6个囚犯逃跑。Clark（1998）指出了私人监狱中经常出现经过培训人员不足、缺乏必要政策、人员流动频繁、缺乏安全程序以及管理不善等等问题。私人监狱业绩糟糕成为普遍现象，一定程度上，监狱私有化已经出现了收益递减的态势。
