政策期望的基本点是鼓励新领导去开创局面。领导层的更换通常会为组织带来一个新的起点，从而提高了新领导政策创新的积极性和创新的能力。在实际工作中，通过创新活动取得某种看得见的政绩，以建立和加强自己作为新一代领导的形象，也会成为对新领导就职后行为取向上一个颇具吸引力的策略选择。改革这一大环境对新领导上岗后的“角色认知”有着直接的影响。新一代领导干部是改革的产物，提拔他们也是为着改革的需要。因此，这些新任领导理所应当沿着这个方向给自己定位。他们不仅应该取支持改革的立扬，而且将自己看作改革的实施者。这种“角色认知”很可能因组织内外对他们应推动改革的期望而进一步强化。所以，新领导要把握好这一政策周期，把满足这种外界的期望与构造自己的“角色认知”尽可能化为同一行为过程。新领导任职后，能否在工作上创新，在许多场合成为评价干部政绩的一项主要标准。面对这一现实的压力，新领导们很可能会更多地注意与整个的改革大趋势认同。并且这一有利环境可以缓解新领导就职后所面对的组织社会化的紧张程度，因而组织内对于新领导在就职初期即采取创新行动的制约，会比在正常情况下要少。事实上在社会转型时期，领导者首倡变革会在某种程度上成为满足组织及其成员期望的必须活动。
新任领导就职初期应把握好两个平衡，即领导推动变革的社会责任与认同组织内部既定规范的压力。新任领导是为着改革才被推上领导岗位的，他们一方面肩负着推动变革的责任，另一方面他们不可避免地要面对组织社会化的压力，明显地感到有认同组织内部既定规范的压力和束缚。所以，一个新领导能否在其新职位上站住脚，并获得发展，在很大程度上取决于他能否在就职初期把握好这两个方面的平衡。因此，新领导就职后在采取政策创新行为时，必须要既考虑社会的大环境又考虑组织的小环境。以往的研究大多是关于正常状态下的领导层更替，所以一般都强调和关注组织环境对新领导就职初期行为的影响。这次历经3年的政府机构改革，促使全国性的领导层进行更新换代，而以改革开放为特点的新的社会潮流，为新领导就职后创新创造了一个颇为有利的大环境。由于改革大大增加了整个社会生活的不确定性，正是这些不确定性因素，使新领导能够有机会从新界定和分析形势，提出和推行自己认为最合适最可行的创新措施。实际上，绝大多数高中级公务员领导都有在各级党政机关多年担任领导工作的经历。至少这种较为彻底的领导层更替使新一代领导者上来后，有大得多的自由度去创新。在这个环境下，不论是新任领导的上级还是下级都对他们上任后推动变化抱有相当的期望。他们的创新行为很有可能被视为理所当然的事情，从而很可能为其上级和下属所接受。在通常情况下，抵制变革的事情尽管还会存在，但其紧张程度由于上述期望而有相当的缓解。在这样一个有利于新领导的环境下，组织内部要求新领导“认同”的压力会相对减弱，而要求新领导创新的压力则会相对增加。因此对新领导们的直接要求是认同中央和政府的路线、方针，并积极推行之。
（二）领导权变理论模型
政府机构改革使新任领导就职后将面对众多的人和事，去选择不同的工作方式，以便有效地开展工作，实现组织目标。
领导权变理论模型，可为新领导如何有效开展工作提供辨证的思维与行为模式。所谓“权变”简言之，指权衡比较，判明情况，审时度势，因势利导，把握局势。权变原则，是变化的原则，辩证法原则，辩证思维原则。权变理论产生于本世纪70年代，迄今为止，已经成为当代领导理论和实践研究的主流之一，它认为领导有效性的过程应该是领导者、被领导者及其领导环境等一些变量因素相互作用的方程式：
领导的有效性=（领导者·被领导者·领导环境·领导方式）权变理论，强调领导活动是一个动态过程，领导是否有效，要受到领导者、被领导者、领导环境等各种因素的影响，是多种因素相互作用、相互影响的过程。它认为没有放诸四海而皆准的一种最好的领导方式（领导风格），一切要以时间、地点和条件为转移，领导者的任务就在于学会各种领导方式，以便“一把钥匙开一把锁”，针对不同对象、不同条件、不同环境采取相应的领导方式。学会各种领导方式的关键，在于提高领导者的判断力，判明领导者所面临的情况，采取相应的对策。
权变变量分析。领导者要提高判断力，判断什么？通常讲领导活动有五要素，其公式为：
领导者十被领导者十领导环境+领导方式=领导目标领导效果好不好，是各种要素变量相互作用的结果。
领导者：权变变量首要因素。领导者根据自身特点变化领导方式，以便对领导有效性产生影响。其中包括领导者胜任工作的能力、个性心理特征、心态、需求、动机。自己对人和事的价值标准，自己的长处是什么，弱处是什么，胜任那种工作，怎样避开弱处给工作带来不利影响。当今时代的领导者，必须掌握变革的艺术，否则他们会成为破产的候选人（给组织带来损失）。胜利属于这样的领导者：保持灵活性，不断改善他们的工作质量，通过持续不断革新与服务，赢得追随者。
被领导者：是另一个权变因素的核心内容。对被领导者的认识，是人力资源开发与管理的基础和前提。对它特点的了解是领导有效性至关重要的因素，包括了解下属的职业能力、心理状态、性格、人际关系、工作关系等。以人为本的管理时代，要求满足被管理者心理的、生理的、社会的、情感的、归属感的需要，改善工作气氛，建立良好的人际关系，实行有情味儿的管理。现代组织中，多数员工具有强烈的自我实现需要，渴望有施展个人才智的舞台，作出成绩，在当代，一个组织的员工可以是变革和革新的推动力，也可以成为绊脚石。领导的任务是训练与刺激员工的创造性及对变革的适应性。
领导环境：环境是个多变量因素，要看到环境是一种资源。环境包括两方面，硬环境和软环境。硬环境，指社会环境、自然环境等，如经济条件、物质手段；软环境，如用人制度、人才管理体制、领导用人方式和工作小环境，软环境还指能吸引下属热情工作，心情舒畅，能帮他实现价值目标，有人情味的环境，有道德品味的环境。司马迁的《史记》中，百里奚有句名言：“人往高处走，才向善政流。”（善政：良好的环境）只有善政，才能把人才吸引住，能让人才发挥作用。唐代诗人王维说得好：“圣代无隐者，英灵尽来归！”（“隐者”被埋没的人才）。
新任领导就职后所处的环境，在一定程度上决定着他的行为调整过程的方向与难易程度。以前的领导环境特点是长期的稳定性伴随着偶尔的短期的变革。今天的情形正好相反，长期的不断变革伴随着短期的稳定。领导者和下属面对的世界是一个永久的临时性。工作人员从事的实际工作处在永久的变化中。所以，无论领导者和被领导者，需要不断更新自己的知识和技能，以满足新的工作要求，他们必须学会在充满灵活性、自发性和不可预测性的环境中生活，这也是权变原则的体现。
领导用人要做到人尽其才，才尽其用，必须处理好人与环境的关系，没有人与环境的配合、人与事的配合、人与人的配合，人力资源不能得到充分利用。邓小平同志讲，改革就是要创造一个良好的环境。良好的环境主要指：创造一个尊重知识、尊重人才的环境；创造一个民主的、宽松的政治环境，彼此信任、关怀和有爱的人际关系环境；创造一个能够使人施展才能的平等权力和机会的环境；创造一个能够提供继续学习、进一步发展机会的环境。
领导方式：是领导有效性中最重要的权变因素。权变理论的核心思想就是明确指出：没有任何一种领导方式是绝对有效的。在不同情境中，选择适宜的领导方式才是有效的领导。领导不在于“最好”，管理也不是单一方程式。领导在于“最有效”，当所采取的领导风格与下属的情况吻合时，成功的因素便会因此提高，不但可以使下属准确地完成工作，更起到持久激励的作用。这就是用人原则中的人事相定、因事择人、使人与事相得益彰，人适其事，事得其人。
从公式中看出，领导者、被领导者、领导环境和领导目标四因素中，任何一个因素发生变化，领导方式都应随之变化。
这就是领导的权变原则。一般情况下，目标不会发生太大的变化，领导环境和被领导对象因条件不同却有很大的差异性。如对高级人才与简单劳动工人的管理有很大的区别，对跨国公司和生产作坊的管理差异很大。体现于领导方式和手段上有很大的不同。权变原则就是相应于领导对象、环境、条件等不同，而在领导方式上所作的变化。
在中国政府机构改革时期，领导层更新为新上来的领导创造了一个新的起点。新领导不仅意味着新面孔，同时也意味着新的方向和新的局面。人们期待新领导能带来新气象。这既是压力又是机会。新领导在就职初期势必对要求他推动变化的期望和压力有敏感的认识。同时，新领导对他的新职位也有他自己的期望和想法，有他自己一套对不熟悉的环境及其压力的应对办法。所以，新领导们就职后的优先目标和行为模式各不相同。问题不仅在于新领导是否推动变化，而且在于他何时去做，以及那些因素对他们的行为取向发生影响。新一代国家高中级公务员是作为“变革的代理人”被提拔到领导岗位上来的。他们比正常情况下晋升的新领导，要承受大得多的推动变革的挑战和压力。一方面，这一环境为他们提供了明确的授权，以便有足够大的余地去推动变化；另一方面，由于新提拔的领导大都有在党政系统多年工作的阅历，所以他们并不完全是“新来者”。根据先进工业国家改革的经验，他们之所以出现非同一般的经济发展，关键因素是用“企业家精神”管理社会和组织，企业家精神是讲效益、讲效率，重视投入与产出的关系，而这其中最关键的问题，就是哪一种类型领导者能够在组织中获得领导地位。在社会变革中能生存、发展的组织，是因为有变革思维方式和有调整行为能力的领导者在其中担当大任。可以预料，本世纪末被推向领导岗位的高中级公务员，在党的正确路线、方针指引下，只要在实践中不断学习、探索和总结适合于自己的领导工作方式，就一定能胜任组织对你的选择，与政府一同完成改革的历史革命，使中国顺利走向现代化社会。
（本文作者：国家行政学院领导科学教研部、教授）
中国经济转型发展时期的政府角色定位
张明，吴玉美
中国是一个处于转型期的发展中国家，面临着体制转换和经济发展的双重任务，两项任务结合在一起，使中国在转型时期遇到的问题尤其错综复杂。在这样的特殊历史时期，政府应扮演什么角色？这是本文将要研究的问题。
一、中国转型发展时期寻求政府发展模式
迄今以来，政府在经济发展中的角色有三种模式：第一种模式是计划经济体制，即把政府看作无所不能、包罗万象的“万能政府”。第二种模式是古典主义模式，基本否定政府作用。第三种模式是凯恩斯主义模式，即政府积极干预模式。
计划经济模式是在马克思主义经济产生以来，尤其是第一个社会主义——苏联的社会主义经济制度建立以来出现的。在计划经济模式下，企业是政府的附属物，同时，社会主义经济学家一般认为，市场是天然地与资本主义私有制和商品经济联系在一起的范畴，市场即意味着自由竞争和社会经济生活的混乱和无政府状态。因此，社会主义制度建立初期，政府一开始就是作为市场机制的全面替代物出现的，它通过国民经济综合平衡计划及相应的财政、信贷、生产、物资分配等计划，管理全社会的所有经济活动，使社会经济在有计划按比例发展的轨道上运行。在计划经济模式中，市场的存在不是社会主义经济生产关系的本质属性，是利用商品经济外壳的手段，帮助政府去弥补计划调节在某些经济领域遗留下来的“角落”。政府与企业、政府与市场在功能上具有替代性，政府处于中心地位。
新古典主义模式的经济制度前提是十分明确的，即资本主义私有财产制度，在私有财产制度的社会中，经济人各自出于利己心从事各类经济活动，并通过交换关系来实现它们所追求的个体利益。而市场正是由各种商品交换关系构成的，在自由竞争经济中，市场是普遍存在的占支配地位的经济关系，市场是平衡个人利益和保证个人利益与社会利益和谐的“自然秩序”。所以市场机制的自动调节可以保证资源的最优配置，使整个社会经济活动达到所谓的“帕累托最优”。这种自由市场经济只适用于资本主义小规模生产的经济时代。
凯恩斯主义模式是通过分析在微观和宏观经济领域各个主要方的“市场失灵”问题，从政府矫正市场失灵的角度，论证了政府在社会经济生活中的作用及政府干预经济的必要性和可能性。因为西方资本主义国家在19世纪的后几十年和20世纪初的十几年中出现了小规模生产向大规模生产的转变，从而导致了大企业的崛起，市场力量的产生与消费者主权的丧失，收入分配与财产所有权不平等的扩大，以及对公共产品需求的扩大和外部化问题增加；同时，以小规模生产为基础的自由市场经济理论却在其基本前提假设上完全排除了会导致竞争性体制的结构和功能发生根本性变化的一切因素，从而使得这种理论既不能反映大规模生产所带来的各种变化，又不能解决由大规模生产所产生的一系列经济与社会问题。凯恩斯理论和罗斯福新政正是在这样的背景下产生的。
中国是一个转型发展中国家，中国经济现在处于从计划经济体制向市场经济体制转型即市场化的历史阶段。由于中国转型选择了渐进式的道路，改革已经进行了20年，其中经历了风风雨雨，但总体来讲，取得了相当的成功，被西方称之为“一个奇迹”。中国的市场化道路也逐渐成为一种概念，一种模式，“中国特色”已经获得了它特色的理论含义。中国获得成功的秘诀之一就在于政府的角色，即政府在转型发展中比较得当的策划、发动、推进和领导。但是，在我们看来，上述三种模式都难以解释中国转型时期的政府角色。这是一个有待深入研究的问题。
二、中国转型发展时期经济体制特征
