目前，中国正处在由计划经济体制向市场经济体制转型时期。因此，中国现行经济体制具有明显的“转型发展”特征。
1.财产关系多元化。多元化的财产关系结构是转型发展时期的特征。在这个结构中，以公有制经济为主体，国有经济为主导，多种经济成分共同发展，这即是由我国社会主义制度和现阶段社会生产力发展水平决定的，也是强化社会主义市场经济竞争体制的必然要求。公有制为主体，就全国范围来讲，必须保持国家所有制和集体所有制的资产在社会总资产中占优势，在不同地区和不同产业中有所差别。国有经济为主导，主要体现在控制力上，特别是在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域要占支配地位。个体、私营经济和外资企业，是我国国民经济的重要组成部分，也是重要的经济增长点，对缓解国家资金短缺、扩大居民就业、方便人民生活、扩大对外开放，都具有积极作用。在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型发展时期，发展各种非公有制经济，还对国有经济经营机制转换具有重要的推动作用。而且各种经济成分之间的流动和重组，不同经济成份之间相互渗透和各种生产要素灵活配置，有利于形成多个投资主体，有利于以产权联合为纽带，以名牌产品为龙头，建立跨地区、跨行业的大型企业集团，提高规模效益，加快新技术和新产品开发，增强国际竞争能力。
2.决策趋向分散化。一般来讲经济活动有两种决策方式：
集中化决策和分散化决策。集中化决策是由组织领导人作出大部分决策。分散化决策是由组织中下属部门个人作出大部分决策。指令性计划经济机制主要是用集体化决策方式，市场经济体制主要是用分散化决策方式。
在我国转型发展时期，由于生产经营活动的目标的趋向是实现利润最大化，消费目标的趋向是实现效用最大化，导致转型发展时期经济活动的决策趋向分散化。这种分散化趋向决策势必影响政府与企业的宏观经济活动和微观经济活动。
3.动力机制内生化。经济主体的归根结底来自各利益主体在统一目标下实现自身和共同利益的动机。构建经济组织的动力机制关键在于解决如何激励各要素所有者最大限度地发挥积极性、主动性和创造性。在市场经济中，对要素的激励主要来自经济组织内部的财产激励和利益激励，而这样的机制在计划经济中基本是不存在的。改革开放以来我国农村的生产责任制，企业的承包制、租赁制、股份制等等，组织形式的变迁，实际上都在改变着计划经济体制时期只强调精神激励（特别是政府精神鼓励）的状况，使激励机制逐渐向内部化转变。
4.调节机制二重化。我国经济调节机制是市场与计划在空间和内容上交错并存，在时间上逐步过渡。80年代，我国的经济在计划和市场此消彼长中逐步演化，到80年代末期，市场机制已在调节经济运行方面发挥了基础性的作用。以此为前提，体制的双轨特征趋于深化。首先，传统计划经济体制被打破后，现行市场经济体制又无法调控的领域，出现体制的真空地带。其次，随着改革的深化，市场冲击的领域由原来的计划、价格、物资分配和产品销售领域向金融、土地使用、劳动就业等领域延伸。再次，体制转换滞后的国有企业难以适应市场经济要求，而适应市场经济的非国有企业日益壮大，必然导致双轨矛盾的激化。
5.对外开放的扩大化。改革开放以来，我国对外开放取得了重大成就。从地域上看，已经形成了从沿海到内地的多层次、多渠道、全方位对外开放格局；从开放领域看，对外开放正在从第一产业和第二产业向第三产业发展。对外经济贸易已从内容单一、渠道狭窄、层次较低的旧格局，向商品贸易、技术贸易、服务贸易与国际投资相互结合，双边和多边经济合作相互促进的新格局转变，并取得了长足的发展。目前，我国已与世界上大约200多个国家和地区建立了经济关系。此外，由于经济发展的国际依存度进一步加深，我国即将加入世界关贸组织，将使我国经济融人世界经济体系，国内外产品资源与技术的交流进一步扩大，国际资本的流动趋势和跨国公司全球战略的变化势力对我国经济产生越来越大影响，要求我国经济进一步对外开放。
三、中国转型发展时期政府主导型的依据及特征
转型发展时期政府扮演角色是我国转型发展时期重要特征。因而可以看作是一种特殊的政府主导型模式，即政府运用国家的力量，同时又有效地利用市场机制，促进竞争，从而使经济成长充满了活力。市场力量与非市场力量的有机配合，是促进中国经济连续18年高速增长的最根本原因。
1.中国转型独特的初始条件。中国是个发展中大国，传统农业异常庞大，迄今农业劳动力仍占总劳动的60%。其次，中国经历了漫长的封建和半封建半殖民地社会，市场经济始终没有适宜生长的土壤，自给自足的传统经济具有相当浓厚的制度基础。解放后实行的高度集权计划经济制度，并未根除传统经济的封闭保守残余，却助长了与市场经济背道而驰的产品经济。再次，中国从发展阶段、资源条件、经济制度的经济政策方面看，人均GNP水平低，自然资源禀赋差、人口众多（就业长期供大于求），市场体系发育不健全、地区经济发展极不平衡，法制基础差。在体制转型与经济高速增长时期，为了保持宏观经济稳定，有序地完成经济体制转型和经济增长方式转变，政府的宏观经济调节职能不仅是必不可少的，而且必须是强有力的。
2.市场经济制度的建立是一个非自发的过程。转型时期，传统计划经济体制与市场经济体制的并存以及它们的摩擦、碰撞和冲突，难免产生混乱与无序状态；而利益与权力的重新分配，又不可避免地出现社会分配不公和贫富差距扩大，以及由此呈现社会阶层大分化、大改组。因此，转型时期的基本要求就是转型过程的可控性。改革的出台时期、步骤和把握、利弊的权衡、过程的调控以及成果的保持，都有赖于政府的作用，而只有制度变革的稳定衔接，才可能使政府在自身转变职能的同时，又能执行调控改革过程的职能。
3.地方政府在转型过程中的强有力推动。在体制的转型时期，政府的作用是从制度上衔接不完全的计划和不完全的市场，保障资源配置的效率。能担当好此重任的正是地方政府，这是由地方政府在此期间特定的行为方式决定的。在转型阶段，地方政府的行为，是在保障国家统一和中央权威的前提下，相对独立地发展本地区的经济，解决好本地区经济问题。
地方政府在转型时期职能和行为是由中国目前的市场发育不完善的现状所赋予的。在市场不完备阶段，面对不完全的市场、不完全的信息，企业寻找市场的费用很大。计划体制的取消、市场竞争的引入自然会给社会、企业、个人带来更多的不确定性，刚刚进入市场的企业是无法适应这种不确定的市场环境的。在这种情况下，由地方政府搜集并处理信息，成本要小得多，企业间的外部交易变为由地方政府组织的地区内部的协调则可大大节约交易成本。因此，转型时地方政府既不是替代计划，也不是替代市场，而是替代不完全的计划和不完全的市场。
4.政府培育市场——市场的外生化。市场自身健全和完备，主要应靠市场自身的成长和发育机制。但是从我国转型实践来看，“市场的外生化”和“市场的内生化”是结合在一起的。概括为“政府培育市场，市场引导生产”。“政府培育市场”就是运用政府的力量积极进行市场建设和培育，以面向全国、面向区域的若干专业市场为重点，以骨干市场为基础，以初级市场为网络，经过几年努力，在当地形成对全国市场有一定影响的，为区域经济和当地生产和生产服务的多层次、多类型、全方位开放的市场格局。“市场引导生产”，则是市场在发展到一定规模和程度后，开始充分发挥自动机制的调节作用，引导生产。而在这个作用过程中，市场的功能又不断得到完善。市场进一步发育，市场自身的质量得到提高，市场机制逐渐健全。这两个过程是相辅相成、相互作用的。
5.“落后者的优势”——后发展国家独特之路。“后发展国家”政府在经济成长过程中必须起主导作用，其原因在于：
在先发展国家尤其是西欧诸国，导致工业化的各项技术是在一个漫长的过程中逐渐发明和积累起来的，而后发展国家可以直接利用产生于外部的先进技术。这被经济史学家亚历山大·格申克龙称为“落后者的优势”。一个落后国家，可以通过领先国家示范传递作用，跳跃某些中间阶段，加速工业化速度，而发挥“落后者的优势”，克服“落后者的劣势”就不能缺少由政府主导的“自上而下”的切实的现代化、产业化政策。可见，这个过程中政府具有不可替代的重要作用。
四、中国转型发展时期的政府角色
我国转型发展时期政府与市场关系的基本特征是政府主导型，这一时期政府的主要角色是：
1.保护产权。政府保护产权职能有两类情况：第一类是保障已界定清楚的产权，如何保护契约、合同；第二类是进一步划分、界定产权。政府的合法性，就在于政府本身是被公众创造出来保护公众权益、调解社会纠纷的社会仲裁人。
我国计划经济体制下，产权不清是其主要弊端。转型发展时期，产权界定得越清楚，市场上每一行为主体的权责利越明确，越能在制度框架内得到法律的保护，人们对经济中各种行为腐朽的行为方式预期越稳定，市场运行越有序，交易成本越低，经济效率越高。需要强调的是，我国目前转型发展时期对私人财产所有权的保护。几十年的“一大二公”，在人们头脑中已经形成一种根深蒂固的对私有财产权的歧视，私有权被视为一种邪恶，使非国有经济在进行投资活动时，至今还难免有一种不安全感，许多人怕政策不稳，不敢扩大产业，导致行为短期化。因此，我国要增加民族资本，发展民族经济，必须强化政府对产权包括非公有产权的保护。
2.提高国家动员财力的能力。转型发展时期国家动员财力大小是完成转型实现工业化和现代化最重要的条件之一。国家动员财力的变化反映了国家实现自己意志与目标的能力变化。具体说，国家动员财力大小对于一国工业化的发动、工业化体系的建立、转型发展时期社会保障、收入分配关系等方面都具有重要影响。可以说提高国家动员财力是落后国家实现经济起飞、缩小与发达国家之间差距的最主要条件之一。为了提高国家动员财力、中央财政集中资金的力度，国家采取了推进税收改革、加强税收征管、发行中央财政债券、发挥政策性银行作用等措施，集中应属于中央分配的资金。
3.大力发展非国有经济。改革开放以来，在国有经济之外，一批具有相当规模的其他经济成分已经成长起来，包括集体经济、私营经济、个体经济、合资、独资等等经济类型的企业，它们一开始就是在市场中产生的，尽管在产权制度、运行机制、经营方式上并未完全市场化，但在经济增长上已经做了了巨大的贡献。以人均GDP增长率为例，在整个“八五”期间我国平均GDP为11.7%左右的平均增长率中，非国有经济贡献率占到2/3，非国有部门在工业产业中的份额已从1978年的22.4%上升到1994年的34.1%，平均每年下降2～3个百分点。并且从以后的发展趋势来看，非国有经济的比重将会更大。
非国有经济在我国的发展，是由于我国改革选择“增量改革”的方式，加上巨大的就业压力、产品结构的变化（经济产品由过去主要朝国家工业的发展转向满足人民的生活需要），以及产业结构由主要以第二产业为主向同时发展第三产业转变等因素，从而为非国有经济创造了经济和体制的空间，因而有可能在一定程度上脱离国家行政权力的直接控制，按照市场规律得到较快发展。
4.保障长期持续的稳定环境。在没有安全保障的环境下，不论是国家投资还是私人投资，其经济都是不可取得的持续增长的，要创造一个经济增长所必要的持续稳定的环境，并且全力以赴致力于经济发展，这是经济长期、持续、高速增长的基本前提。
5.建立宏观调控体系。宏观调控体系是指调控国民经济总体活动方向、目标、规模等一整套方式、手段、方针、政策等总称。
6.建立高效政府。任何经济和经济战略都必须依照一定的经济行政组织才能有效实施。这要求有一个高效、灵活、精干的经济行政体系来执行。由于经济行政体系掌握了充分的组织、信息和物质资源，因此可以灵活运用适当的政策手段来指导经济活动。
此外，还应该包括提供基础设施，保障社会分配公平，完善社会保障体系等。
（本文作者：辽宁行政学院、副教授）
中国行政体制改革的全局性关系
韩卫东
一、澄明本质联系：国家行政管理体制改革必须与社会主义市场经济相适应
国家行政管理体制是一个国家政府从经济基础、上层建筑以及特定的国体政体出发，根据政府职能建构的行政管理组织结构和一整套运行机制。党和国家的理论、路线、方针、政策及政府的各项工作，都要通过一定的行政管理体制来实施。
人类社会是最复杂、最高级的有机系统，对社会调节机制的要求也必然是高度复杂的。人们的社会交往的关系结构是社会有机系统的隐结构，而社会交往的制度结构是社会有机系统的显结构。通过社会交往制度体系所把握到的社会有机系统的最基本结构是，生产技术制度——意识形态或思想上层建筑。
国家行政管理体制作为上层建筑中的重要组成部分，它的全部社会调节机制是以物质资料生产方式为基础逐层地整合为一个在整体上相互协调的体系的。
