三、农村基础教育发展问题归因
1．经济原因
城乡之间经济发展条件的客观差异性，决定了城乡经济发展的不平衡性。经济发展水平是实现教育供给的决定性因素，城乡收入差距扩大是我国城乡之间基础教育供求失衡的重要原因，直接导致了农村基础教育投入严重不足。教育投入的城乡差距是造成我国农村基础教育相对落后的主要原因。2000年，我国农村初中生均教育经费总额、事业性经费及基建支出分别为884元、837元和47元，而城市初中生均教育经费总额、事业性经费及基建支出分别为1641元、1497元和144元，农村仅相当于城市的54％、54％和33％；农村小学生均教育经费总额、事业性经费及基建支出分别为647元、621元和26元，相当于城市平均水平的54％、55％和37％。况且，我国基础教育经费不仅主要由地方政府负担，而且基础教育资源也按户籍分配，基础教育实行“就近入学”的原则，更使得优质教育资源在城乡之间分配不公，城乡教育事业发展极不平衡。尽管国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“以县为主”的新的农村义务教育管理体制，把农村基础教育的事权由乡级政府提升到“以县为主”，实行统筹管理，对人、财、物等教育资源统筹安排，但是“以县为主”农村义务教育管理体制事实上并不能切实保证农村基础教育的发展，因为我国县级薄弱的财政能力与其所担负的责任不相称，仍然无力保障教育的投入，无法从根本上改变农村教育经费投入不足的状况，即使愿意投资也常常是“力不从心”。
2．社会原因
1956年国务院《关于建立户口制度的指示》及1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着城乡二元社会结构的形成。南京大学社会学系张玉林副教授曾说“中国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性。它是一种双重的二元教育制度。其表现形式是，在农村和城市之间进行整体分割，形成‘农村教育’和‘城市教育’的天壤之别；在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形成‘重点’学校和‘普通’学校的两个世界。”结果，人们对发展农村基础教育重要性的思想认识不够、存在误区，以至于在处理城乡教育关系时，注重城市基础教育，忽视农村基础教育，从而导致对发展农村基础教育目标不明，思路不清，投入不足，措施不力。城乡二元社会也导致农村基础教育目的错位，升学被农村学生视为“鲤鱼跃龙门”的重要途径以及脱离农村艰苦环境和求得城市生活方式的唯一出路。另外，基础教育对农村经济、社会发展的推动作用以及对个人的教育收益滞后，在短期内表现得不那么明显，而且农村学校所培养的优秀人才以后多数也都留在城市工作为城市服务，这也给地方政策制定部门造成对农村基础教育的偏见。
3．文化原因
我国传统的农业社会是一个农耕社会，具有先天的自然性。在我国，土地是广大农民安身立命之本，村落是其生活和活动的基本范围，以至于农民几乎没有社会流动，在这种闭塞的社会土壤中培植起来的农村文化不可避免地带有很强的封闭性。由于城乡二元社会结构，地理位置、经济基础、历史传统、族际关系、生活方式的差异形成了城乡不同的文化特质，以城市价值趋向为中心的城市强势文化不断侵袭着农村文化以致其日趋边缘化和弱势，再加之农村文化缺少与外界的交流和融合，农村文化难免不带有很强的落后性。作为特定生态环境的农村文化的自然性、封闭性、边缘性和滞后性严重地制约了农村学校和教师的文化建设，使农村学校的教学改革与农村教师的专业发展面临相应的文化困境。
4．政策原因
国家有关农村基础教育的政策一定程度上缺少针对性，还不够健全。长期存在的城乡二元体制使得教育资源杠杆偏向城市，从教育的布局、政策、投入等方面毫无例外地“以城市为中心”，以城市教育的发展为基点，涉及农村基础教育的非常有限。
歧视农村教育。《中华人民共和国义务教育法实施细则》第30条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，……，在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”不难看出，此政策带有明显的对农村的歧视。《中国教育改革和发展纲要》以及《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确了农村普通教育、成人教育和职业教育“三教统筹”，增强了农村特别是贫困地区义务教育的课程教材与当地经济、社会发展的适应性，使农村教育切实转变到主要为农村经济与社会发展服务上来。这种政策虽顺应了农村经济与社会发展现状，却为农村、城市居民子女受教育设置了双重标准。近几年，各地都出台了不少政策措施以激励广大教师爱岗敬业，但有些政策存在歧视农村教育的现象，如某地制定文件从乡镇初中选拔优秀教师到高中任教以弥补因高中扩招导致的教师数量不足，某地在制定的教师考核方案中明文规定城市教师不合格者，一律下派到农村任教，等等。
§§§第二节 发展农村基础教育成教育之重
一、农村基础教育成教育工作的重中之重
2001年5月29日国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新的农村基础教育管理体制和财政体制。
2002年4月，国务院办公厅又发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”（简称以县为主）的义务教育管理体制。“地方负责、分级管理、以县为主”的教育管理体制的建立，一定程度上促进了县域教育的均衡发展。
《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“农村中小学要注重全面素质教育，在适当阶段增加农业和其他实用技术的教学内容，适应农村社会经济发展和农民致富奔小康的需要，为乡镇企业和农村升级提供充足、实用的技术和管理人士。”《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确了农村中小学的培养目标和办学方向，成为农村基础教育改革的根本指导思想。
2003年9月19日，全国农村教育工作会议召开，这是新中国成立以来的第一次由国务院召开的专门研究部署农村教育工作的会议，会议通过《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》。全国农村教育工作会议的召开以及《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》的发布，为农村教育尤其是农村基础教育的更好、更快地发展指明了方向，提供了强有力的支撑与保障。
《决定》提出，到2007年争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。决定指出要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，保障农村适龄少年儿童接受义务教育的权利。中央财政将继续设立中小学助学金，重点扶持中西部农村地区家庭经济困难学生就学，逐步扩大免费发放教科书的范围。各级政府要设立专项资金，逐步帮助学校免除家庭经济困难学生杂费，对家庭经济困难的寄宿学生提供必要的生活补助。要广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学。
《决定》指出，要在农村初、高中适当增加职业教育的内容，继续开展“绿色证书”教育，并积极创造条件或利用职业学校的资源，开设以实用技术为主的课程，鼓励学生在获得毕业证书的同时获得职业资格证书。
《决定》指出，要建立和完善农村中小学教职工工资保障机制。根据农村中小学教职工编制和国家有关工资标准的规定，省级人民政府要统筹安排，确保农村中小学教职工工资按时足额发放，进一步落实省长（主席、市长）负责制。要明确各级政府保障农村义务教育投入的责任。要认真落实中央关于新增教育经费主要用于农村的要求。在税费改革中，确保改革后农村义务教育的投入不低于改革前的水平并力争有所提高。要建立健全农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制。要认真组织实施农村中小学危房改造工程，消除现存危房。建立完善校舍定期勘察、鉴定工作制度。要确保农村中小学校公用经费，杂费收入要全部用于学校公用经费开支。县级政府要按照省级政府制定的标准拨付公用经费，对实行“一费制”的国家扶贫开发工作重点县和财力确有困难的县，省、地（市）政府对其公用经费缺口要予以补足。同时，要加大治理教育乱收费力度，对违反规定乱收费和挪用挤占中小学经费的行为要严肃查处。
《决定》指出，要力争用五年时间完成西部地区“两基”攻坚任务。到2007年，西部地区普及九年义务教育人口覆盖率要达到85％以上，青壮年文盲率降到5％以下。今后5年，经济发达地区的农村要努力普及高中阶段教育，其他地区的农村要加快发展高中阶段教育。要建立和完善教育对口支援制度。
《决定》指出，我国将依法执行教师资格制度，全面推行教师聘任制。要严格掌握教师资格认定条件，严禁聘用不具备教师资格的人员担任教师。拓宽教师来源渠道，逐步提高新聘教师的学历层次。教师聘任实行按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、科学考核、合同管理。要严格掌握任职条件，积极推行校长聘任制。坚持把公开选拔、平等竞争、择优聘任作为选拔任用校长的主要方法。切实扩大民主，保障教职工对校长选拔任用工作的参与和监督，并努力提高社区和学生家长的参与程度。校长实行任期制，对考核不合格或严重失职、渎职者，应及时予以解聘或撤职。
《决定》指出，要建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有在乡村中小学任教1年以上的经历。要求各地要落实国家规定的对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师的津贴、补贴。适当提高乡村中小学中、高级教师职务岗位比例。地（市）、县教育行政部门要建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。增加选派东部地区教师到西部地区任教、西部地区教师到东部地区接受培训的数量。国家将继续组织实施大学毕业生支援农村教育志愿者计划。
《决定》提出，争取用5年左右时间，使农村初中基本具备计算机教室，农村小学基本具备卫星教学收视点，农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套教学光盘，提高农村教育质量和效益。实施农村中小学现代远程教育工程投入要以地方为主，多渠道筹集经费，中央对中西部地区给予适当扶持。国家将重点支持开发制作针对中西部农村地区需要的同步课堂、教学资源光盘和卫星数据广播资源。
二、多措并举发展农村基础教育
改变农村基础教育现状，摆脱农村基础教育的困境，尽力缩短农村教育与城市教育的差距，就必须充分认识农村基础教育的战略地位，强化对农村基础教育的高效领导，采取切实可行的多种措施大力发展农村基础教育。
1．充分认识农村基础教育战略地位和作用
百年大计，教育为本。教育是现代文明的基石，提高国民素质，增强综合国力，必须大力发展教育事业。农村基础教育影响广泛，事关农村经济和社会发展全局，它在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的作用。而且，农村基础教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位。众所周知，我国是一个发展中的人口大国，兴办着世界上规模最大的教育，而农村基础教育面广量大，中小学在校生多达1．6亿人。农村中小学教育质量的高低，不仅直接关系到农村青少年的德智体美全面发展，而且关系到国家各级各类人才的培养和全民族素质的提高。邓小平同志早在1985年就指出：“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作。”
2．加大农村基础教育资金投入
要进一步认真落实“地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村基础教育管理体制和财政体制，加大对农村教育的倾斜力度，尤其要加大农村基础教育的投入力度。一是国家要调整教育投入结构，做到重心下移，把财力更多地投到农村基础教育上而非高等教育和城市教育。二是要建立规范的财政转移支付制度，进一步增加对困难地区农村基础教育的转移支付以提高财政困难县义务教育经费的保障能力；安排使用好中央下达的工资性转移支付资金，要全部补助到县；安排好农村税费改革专项转移支付资金，弥补农村教育费附加和农民集资取消后学校危房改造和运转的经费缺口，确保农村义务教育经费不低于税费改革前的水平并力争有所提高。三是要建立规范的教育成本补偿制度，由城市向农村支付从农村流向城市的人才的部分教育成本，弥补农村为城市教育的付出。四是要认真落实好中央提出的新增教育经费主要用于农村的要求，要将维护、改造和建设农村中小学校舍所需经费纳入政府经常性预算，支持并帮助农村地区特别是经济欠发达地区发展基础教育。五是要全方位拓宽投融资渠道，如各级政府和教育行政部门可争取一些投资项目来改善农村基础教育，也可鼓励企业、个人等社会力量参与农村基础教育，以逐步减轻地方财政对基础教育投资的压力。六是要积极推行“校财局管”的经费监管机制，组建负责县域各乡镇中小学教育经费管理监督的“农村教育核算中心”，坚持“集中管理、统一开户、学区报账、分校核算”的程序和方式。
