2013年7月1日正式实施的《上海市居住证管理办法》（下称《管理办法》）及其两个配套文件，作为中国一线大城市户籍制度改革的重大举措，受到了各方面的高度关注。此前的5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，其中之一便是“出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革”。与“分类推进户籍制度改革”相配套的就是居住证制度。上海这轮居住证改革因首次对外来人口全部采用积分制管理，被各方寄予厚望。舆论认为，上海居住证积分制如果成功，可推广到全国所有一、二线城市。
上海居住证“积分制”新政出台的背景
对于北上广深等特大城市，由于历史欠账，已经积压了大量的外来人口，他们在这些城市工作和生活，但无法享受与户籍人口均等的公共服务待遇。这些城市当务之急是消化已经进城的居民。
国务院在2013年的政府工作报告中提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。而国家“十二五”规划纲要也明确提出，积极稳妥推进城镇化的过程中，特大城市要合理控制人口规模。
不放开不合理，全部放开不现实，户籍政策大门要打开，但又要防止一下挤破门。这就需要利用居住证制度，作为向本地户籍的过渡，将这部分人口逐步接纳进来。
根据上海市统计局数据，2012年末全市常住人口为2380万人，占全国总人口的1.7%，外来常住人口达到960.24万，占全市常住人口总量的40.3%。考虑到绝大多数进入大城市的人口不会到相关部门登记，人口领域的专家认为上海的常住人口恐怕要远远高于政府统计的数据。
和传统的条件管理不同，上海实行的积分制管理方式，通过设置积分指标体系，建立逐年逐级递增累加机制，使得在上海长期稳定合法就业和生活的居民有了“年年高”的期盼。根据新政，上海对具有合法稳定居住和合法稳定就业的《居住证》持证人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应分值。积分达到标准分值的，可根据国家和上海规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。
上海的居住证“积分制”改革一方面呼应了国家推进城镇化、加快户籍改革的战略决策。中国户籍制度最难啃的骨头在直辖市，所以，上海的动作意味着户籍制度整体改革终于开始。改革另一方面也是应对城市日益加剧的人口结构老龄化的需要。2012年，上海市户籍人口老年人数量为367万，占比高达25.4%，老龄化势头迅猛，高龄化也呼之欲出，年轻人口在其他城市可能仍被视为引入生产要素，而在上海却已是“刚性需求”。所以，上海希望通过居住证的积分制调节目前来沪人口的结构。
此外，资料显示，2002年和2004年，上海市相继出台了《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》《上海市居住证暂行规定》《〈上海市居住证暂行规定〉实施细则》等居住证管理方面的政府规章和规范性文件，探索居住证制度管理已经超过10年，改革条件已经具备。长期进行人力资源方面研究的上海交通大学教授陆铭指出，户籍政策放宽，一方面有助于促进公平，外来流动人口给城市做出了贡献，自然应该更公平地享受到城市公共服务；另一方面还能促进经济增长和社会和谐发展，吸引高端劳动力，有利于城市创新转型，吸引低端劳动力，有利于满足服务业的需求，缓解劳动力价格的上涨。
居住证申办条件：“合法稳定居住”“合法稳定就业”
上海市政府法制办高级法律专务江子浩介绍，《管理办法》共7章46条，包括总则、居住证一般规定、居住证办理、居住证积分管理、持证人待遇、法律责任和附则，主要规范了6个方面的内容，包括明确居住证的功能和载明信息；规范居住证的申办、核定与发放；明确居住证积分制度的内容；明确持证人待遇；明确相应法律责任；明确过渡条款以及与相关规定的衔接等。
《管理办法》明确居住证具有三方面的主要功能：一是作为持证人在本市居住的证明；二是记录持证人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息；三是办理和查询个人积分，办理卫生、计划生育、社会保险、子女教育等方面的个人相关事务。《管理办法》还明确，《居住证》的载明内容包括姓名、性别、民族、公民身份号码、近期照片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关和签注有效期限等。
《管理办法》规定，申请人应当符合“合法稳定居住”和“合法稳定就业”两个基本条件，根据申办条件提供相应的证明材料，并对申办材料的真实性负责。“合法稳定居住”包括自购房屋、租赁房屋、单位宿舍和居（村）委会寄宿证明；“合法稳定就业”包括就业、投资、开业、从事个体经营，申办者需要提供6个月以上劳动合同等证明。
上海市发展改革委总经济师翁华建指出，以“合法稳定就业、合法稳定居住”为基石，便于加强人口管理，促进上海人口规模增长与城市经济社会发展相协调。
居住证享受的待遇：积分达到标准子女可异地高考
上海市人力资源社会保障局副局长毛大立介绍，达到120分积分标准值的持证人，可享受相应的就业、养老、医保、住房，以及子女在沪参加高考的待遇。通过积分制的形式，上海针对外来人口形成了一套包含义务、权利的“新上海人资格体系”。
但居住证积分达到标准分值后与户籍公共服务待遇还有三个主要差异：一是父母不能投靠，二是不能享受本市低保待遇，三是不能申请购买共有产权房。异地就业者最关心的是子女教育与医疗保险，居住证与户籍含金量相差不大，可以替代户籍使用。拥有居住证者不必放弃老家的田地、社保等，相当于同时拥有两份保障。
实行积分制后，符合条件的，依然可以申请“居转户”。根据2009年起执行的《上海居住证转常住户口试行办法实施细则》，申请户口的居住证持有者必须满足五大核心条件：一是持有《上海市居住证》满7年；二是持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年；三是持证期间依法在本市缴纳所得税；四是在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；五是无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。
毛大立介绍，现在积分主要是针对居住证积分，不涉及落户政策，居转户和直接落户政策继续按照现有的规定执行。
居住证积分制详解：由基础分、加分、减分和一票否决四部分构成
变“条件管理”为“积分管理”，是此次上海居住证改革的最大亮点。
此前上海实施的居住证制度，按照申请人的不同分为居住证A、B、C证，A证为国内人才引进类居住证，审核实行按照要素计分制；C证则是一般居住证，针对普通外来从业人员；对于留学人员实行人才引进类居住证B证。而上海此次出台的《管理办法》，取消了此前人才居住证（A证、B证）和一般居住证（C证）的差别，统一施行“积分管理”。
所谓“积分管理”，指的是在居住证管理中采取积分制度，即通过设置积分指标体系，对在上海市合法稳定居住和合法稳定就业的上海市居住证持有人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值。积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。居住证每年签注一次。为保持政策连续性，有效期内的原人才类居住证持有人被统一赋予120分的标准分值。原人才类居住证持有人情况发生变化导致积分下降的（如出现减分因素），按照新的居住证积分管理办法积分。
专栏 上海已办理的居住证在原有效期内仍有效
《上海市居住证管理办法》明确，按照《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》《上海市居住证暂行规定》已办理的居住证，在原有效期内仍然有效；本办法实施后，原居住证有效期期满需要重新申办以及申请积分的，按照本办法有关规定办理。《管理办法》正式施行后，《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》《上海市居住证暂行规定》同时废止。
积分规则分单项指标积分规则和总分积分规则两项。基础指标和加分指标（属于单项指标积分）中，同一单项指标的积分不重复计算，取该单项指标的最高分；减分指标中单项指标的扣减积分，按照扣减项目进行累计扣减。在总分积分规则中，持证人总积分等于基础指标与加分指标积分之和减去减分指标的累计扣减积分，总积分的最低分值为0分。基础指标中的“教育背景”“专业技术职称和技能等级”两项指标，选择其中一项进行积分；加分指标中的“投资纳税”“投资带动本地就业”两项指标，选择其中一项进行积分。
上海居住证积分指标体系对于年轻人、高学历和专业技能人才有着明显的青睐。根据新的管理办法，年龄指标的分值最高30分；教育背景指标最高110分，持证人按照国家教育行政主管部门规定取得被国家认定的国内外学历学位可获得相应积分。加分指标包括紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标。
《管理办法》的形成主要经过了国际国内比较借鉴、系统设计、实测模拟和专家论证听取意见等过程。指标体系中包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海工作及缴纳社会保险年限等基础指标，并根据上海经济社会发展状况和人口服务管理需要，设置加分指标、减分指标、一票否决指标。各指标项目根据不同情况划分具体积分标准。此外，积分指标体系还将根据上海经济社会发展情况进行动态调整。
《管理办法》在设计指标体系时，体现了“五个突出”，对于具体指标的设计，注重指标的通用性、代表性、可获得性、可验证性和可操作性。
弱化“条件管理”而采用“积分管理”，在分析人士看来，这一变化将促进人才引进并留住人才，而对于很多企业来说，积分制方式使其增加了筹码，可减少引进人才的成本。“引入积分管理，突出了能力和贡献的导向，为平凡岗位的普通劳动者提供了一个融入渠道。”上海市发改委总经济师翁华建说。
居住证积分制度并非上海首创，在此之前，深圳市于2008年8月1日起全面实施居住证制度。2010年，广东以居住证全面取代暂住证，并于随后推行积分入户制度。2010年，深圳市出台《外来务工人员积分入户试行办法》，规定凡已办理深圳市居住证、纳入深圳市就业登记且缴纳社会保险的外来务工人员，均可通过该办法申请入户。2012年，深圳全面取消招调工入户政策，统一通过积分入户。《深圳市2012年改革计划》提出，深圳将推“居住证+社保”入户新政，以居住证为重要载体，以入户积分参数为依据，建立非户籍人口向户籍人口转变的合理门槛和常态通道。
上海市居住证管理积分管理并非没有争议。积分制度打开了上海户籍管理的大门。一方面，对于学历较高的本地就业者来说，达到标准分并不困难，本科毕业积90分，年龄26岁可以积30分，缴纳社保的年限一年还能积3分。另一方面，对于此前就没有在居住证A序列的一部分人来说，改为积分制后，仍然难以达到120分标准值，积分的门槛依旧比较高。《21世纪经济报道》指出，根据上海此次出台的居住证管理办法，居住证持有人尽管可以根据个人实际贡献来累积积分，但实际上对于外地农民工来说，让孩子在上海读书升学的条件依然高不可攀。
上海财经大学教授谈儒勇也指出，《管理办法》能更好地管理和保障来沪人员合法权益，提升政府服务管理水平，明确来沪人员的权利和义务，帮助来沪人员更好地融入上海。当然，《管理办法》从一定程度上提高了办理居住证的门槛。
好在也有不少加分条款，给农民工留有一定的机会，比如在环卫行业就业的，从业5年可以加20分；此外，持证人在上海工作期间获得表彰奖励的也可积分，根据获奖级别不同，可以分别获得30到110分的加分。这些加分条款无疑给那些学历较低且缺乏专业技术职称的农民工带来了一线希望。
居住证办理及积分申请流程
根据《管理办法》，公安部门负责居住登记及《居住证》证件等相关管理，人力资源社会保障部门负责《居住证》积分等相关管理。街道办事处、镇（乡）人民政府设置的社区事务受理服务中心受公安部门、人力资源社会保障部门的委托，具体承担居住登记、《居住证》办理工作。人才服务中心受人力资源社会保障部门的委托，具体承担《居住证》积分办理工作。
为了进一步优化办证程序、提高办证效率，《上海市居住证申办实施细则》（下称《实施细则》）规定，社区事务受理服务中心收到申办材料后，对材料齐全的，应当出具受理凭证，在规定时间内移送人力资源社会保障部门或者公安部门，由人力资源社会保障部门、公安部门按照就业或者投靠、就读管理的相关规定核定。《居住证》由市公安局统一签发，符合条件的申请人到社区事务受理服务中心领证。
《实施细则》要求，公安、人力资源社会保障、住房保障房屋管理、教育等部门应当建立信息定期交换机制，分别提供就业登记、参加社会保险、本市户籍人员基础信息、居住房屋信息、学籍和学历等信息；对能够通过比对方式核定的信息，可不要求来沪人员提供书面证明材料。
《实施细则》明确了两类应注销居住证的情形。一是经有关部门认定后，在10个工作日内通知公安部门，由公安部门在居住证信息系统中注销，包括持证人在申办时提供虚假材料取得《居住证》的；持证人情况发生变更且不符合《居住证》办理要求的；其他应当注销的情形。二是由公安部门在居住证信息系统中直接注销情形，包括持证人逾期60天未办理签注手续的；持证人已转办本市常住户口的。
上海居住证“积分制”的突破与进步意义
“一境之内居然需要以移民式的打分制划分人群，的确令人悲哀，却是不得不承认的现实。众多的人口、日益恶化的环境、不同的保障水平，决定了境内技术与资金移民成为大城市政府的理性选择。一个正义的、可行的并且稳定的户籍改革，至少是一种有益的尝试。”对于上海市居住证新政，知名财经评论家、财经专栏作家叶檀如是说。半月谈网将上海居住证积分制评价为“‘最不坏’的户籍新政”。事实上，正是如此。自从2013年6月19日上海市政府关于《管理办法》相关情况介绍的新闻发布会之后，人们普遍对上海的做法持肯定态度。
在户籍改革上，上海并不是走在最前面的，但可以说是走得最稳健的。先后有大连、兰州、河南等省市已经、正在或将要取消农业户口与非农户口的区别，推行公共服务均等化，意义重大。上海交通大学教授陆铭认为，上海作为一线城市，作为人口流入大城，马上彻底取消非农户口，彻底打破城乡二元结构和所有准入限制，肯定不现实。因为名称改变容易，提供大量均等的公共服务却不是一个城市马上能承受的，所以，实行居住证制度乃至进一步实行居住证积分制，采取一种稳健的渐进性的户籍制度改革，不失为上海这样的大都市一个现实的选择。
在此之前，广东已在全省范围内实行积分入户制度好几年了，取得了不错的效果，公众的认同度也很高。原因在于，积分制相对公平公正，可操作性较强。积分制既不是完全基于功利因素的考虑，也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控；更重要的是，它可以给人们提供一个稳定的预期，而不至于在短期内一哄而上，然后很快销声匿迹。上海实行的积分制度保证的是在流入地工作和居住的稳定性长期性——也就是你对于目前居住的城市有一个长期委身的打算，这个城市对于你也有一个可以信赖的明确预期。同时积分制度也在一定程度上保证流入人口的正向努力方向和上升渠道，有利于减轻城市对于流入人口的管理压力。有评论认为，在户籍壁垒依旧高耸的当下，户籍改革真正动起来很重要，上海的居住证积分制值得那些依旧谨守户籍樊篱纹丝不动的地方积极借鉴。
华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏指出，这项政策的积极意义是打通了积分体系，不再像以前那样强调学历、职称等条件门槛，使得普通劳动者享有对应公共服务的可能性。上海市人口学会会长、上海市社科院研究员孙常敏认为，上海户籍制度的改革在特大城市控制人口规模、缓解城市二元矛盾、人口流动、人口管理方面迈出了重要一步，也是传统户籍制度出现的重大转折点。传统的人口管理制度以户籍地管理为主，随着居住证改革的进一步深入，未来的人口管理将逐步向居住地转移。
上海新政显然对于优质年轻人的未来垂涎欲滴，而对于步入中年、在上海工作多年的低技能人口，则显得颇为残酷。对于此次居住证新政的推出，舆论显然很关心外来务工人员子女在上海的中高考权利问题，但从具体的积分体系来看，新政很巧妙地回避了问题本身。因为从表面看，120分的积分对于许多本科毕业抑或有一定技能的人群并不成为一个问题，但需要看到的是，此一群体中的绝大多数目前并不需要考虑孩子中高考的资格问题。而恰恰是最需要解决的中年务工人员的子女，却依旧面临居住证新政的高门槛。
叶檀也提醒：“上海积分制的做法值得鼓励，却没有解决关键的问题。首先，政府所需的专业技术人才未必是市场真正需要的紧缺人才。得到高分的很有可能是那些拥有高学历的亦步亦趋的高级打工人才。其次，投资纳税拉动就业可以获得高分，但真正的企业家早已是国际人士，这座城市应该给予创业者以足够的关注，不然很难拉动当地就业。”
《城市晚报》评论认为，上海的居住证制度乃至居住证积分制度，应该是一个进步和改革过程中的步骤，而不是最终的结果。居住证不等于户籍制，拥有居住证的人可以保留户籍所在地的所有福利，对于人口大国而言，这是难以忍受的巨大资源浪费。因此，在恰当的时候应由中央政府出面，勾销拥有居住证的人在原籍的福利，以示公平，尽快把居住证等同于户籍。
