《马斯特里赫特条约》是1992年2月7日在马斯特里赫特签订的两个条约《欧洲政治联盟条约》和《欧洲经济与货币联盟条约》的总称。随着《马斯特里赫特条约》的准备和签署，欧洲一体化进程在20世纪90年代初步入了一个新的阶段。从《马斯特里赫特条约》对欧洲一体化的深入所起到的推动作用来看，它无疑是一体化过程的一种延续；而从《马斯特里赫特条约》签署的背景，也就是“转折之年——1989年”之后，由于苏联东欧现实社会主义国家的瓦解，欧共体不仅希望将12个成员国更为紧密地团结在一起，而且要使两德统一之后变得更为强大的德国更紧密地纳入欧共体。
《马斯特里赫特条约》从宣布、准备、签署直到批准的速度说明了这种意义。其重要的阶段有：1990年6月召开都柏林峰会；1990年12月14日，欧洲经济货币联盟第一次政府会议召开；次日，政治联盟会议召开。1991年12月9—10日在欧共体理事会举行的会议完成对条约的谈判；1992年2月7日，欧共体12个成员国的外交部长和财政部长签署了两个条约；1992年，12个成员国先后批准了条约；1993年1月1日，条约生效。
从这两个条约所包含的内容，也能看出其步伐的急促：建立欧洲联盟，建立统一体内无国界的经济社会区；建立欧洲经济货币联盟；“司法与内政”的共同化，限制成员国中央银行，扩大欧洲中央银行权限；实行共同的欧洲公民权。
《马斯特里赫特条约》的生效不仅改变了欧洲共同体原来条约的基础，而且导致一种“质的飞跃”（Scholz，1992：2594）。在各个成员国内部批准这一条约的过程中的反应能够说明一些问题：丹麦的全民公决仅以微弱多数通过了条约；法国同样以微弱多数通过条约；在德国，这导致了对《基本法》的第41次修正。
另一方面，欧洲政治一体化——建立欧洲联盟——自1983年起就已经被欧共体机构以及欧共体成员国代表正式宣布为努力的目标。《欧洲单一文件》已经为此系统地铺平了道路。在德国，这种延续性同样在联邦和各州在《马斯特里赫特条约》的准备和谈判过程的合作中得到反映。联邦上院主动和广泛地利用它在《欧洲单一文件批准法》中争取到的参与欧洲一体化事务的权力，使这种参与权最终在《马斯特里赫特条约》批准过程中纳入宪法，完全实现了它在《欧洲单一文件》批准过程中提出的要求。
联邦和各州围绕批准《马斯特里赫特条约》的谈判
在1990年夏天都柏林欧洲峰会的决议正式开启欧洲经济货币联盟和欧洲联盟的准备工作的时候，各州对于一体化的这一阶段已经有了有力的武器。基于《欧洲单一法案批准法》第2条和1987年12月17日《联邦与各州协议》，从法理上它们已经能够在欧共体事务上对联邦施加自己的影响。
事实上，它们也积极参与了德国谈判方针的制定和各种政府会议。此外，在各州总理于1987年10月21—23日在慕尼黑举行的会议上通过“关于欧洲政策的十点慕尼黑主题”之后，“欧洲一体化”的主题一直列在州的议事日程上。在1989年10月25—27日举行的年会上，各州总理决定成立一个各州总理办公室官员组成的工作小组，负责起草一份名为“地区的欧洲——各州参与跨地区合作以及进一步发展地区在欧洲的权利和政治影响的可能性”的报告。报告于1990年5月22日公诸于众，它不仅分析和总结了各州在《欧洲单一文件批准法》的批准过程中所取得的经验，而且提出了扩大州在未来欧盟的参与权的一些重要设想。各州总理在1990年6月7日，也就是在都柏林峰会召开之前，就已经将该报告的结论写成决议，把州和地区在欧洲层面的参与权的制度化和法律保障作为最急迫的要求提出。
与批准1986年《欧洲单一法案》时一样，在围绕1992年《马斯特里赫特条约》制定和批准的谈判中，各州在国内仍然采用了“让我们进入”的策略，要求修改宪法扩大自己对欧洲事务的参与权，目的是保证自己的利益在欧盟和联邦的层面能够直接表达。而对于《马斯特里赫特条约》，它们则明确要求将辅助性原则的条款写入其中，开始从“让我们进入”的策略转向了“别管我们”的策略。
除了联邦议院，《马斯特里赫特条约》同样需要联邦上院2/3多数的同意，因此，各州在巴伐利亚州的领导下制定了州在欧盟问题上加强参与权的意见。在与当时科尔政府的谈判中，它们同样处于强势的地位。联邦政府希望在《基本法》第24条的基础上通过《马斯特里赫特条约》批准法。但各州认为，《马斯特里赫特条约》已经突破了一个新的界线，必须建立在一个新的宪法法的基础之上。如果各州没有对欧盟事务的更广泛的参与权，它们的国家属性就会成问题。
联邦上院在都柏林峰会前也同样活跃。在1990年4月6日和6月13日的两个决议中，它一样提出了随着欧洲共同体的进一步发展扩大各州参与权的要求。
与此同时，欧洲议会和12个成员国的地区代表也纷纷提出在欧共体中扩大地区参与的要求，地区参与一体化过程成为欧洲的主题（见下）。
由于各州结成了针对联邦政府的统一阵线，而当时任联邦政府总理的科尔又希望尽快通过《马斯特里赫特条约》，联邦政府在经过开始时的迟疑之后，最终在1990年宣布，让州既参与国内的准备工作，也参与欧共体的政府会议。巴登-符腾堡和北莱茵-威斯特法伦州各派一名代表代表州参加筹备欧洲联盟的政府会议，巴伐利亚和汉堡各派一名代表参加筹备欧洲经济与货币联盟的政府会议。在欧共体12个成员国中，只有德国和比利时让州（或地区）直接参与政府会议中的谈判。此外，联邦上院同时设立了一个欧洲委员会（见上）。在委员会中，16个州的官员共同工作，联邦政府的代表也定期参加会议。
各州对于《马斯特里赫特条约》的立场在联邦上院于1990年8月24日通过的决议中得到最清楚的反映，主要有四点：（1）在《欧盟条约》中确认辅助性原则，明确指出州和地区是欧盟的第三层级；（2）部长理事会向州和地区的代表开放；（3）建立地区委员会，以保证欧洲所有地区的代表能够将特定的地区利益直接在欧洲法律法规制定的过程中表达出来；（4）承认州和地区独立的上诉权，使它们能在发生争议的情况下实现共同体条约中确认的辅助性原则。
在1990年12月于慕尼黑举行的各州总理会议上，也是1947年以来整个德国的州都参加的第一次总理会议上，联邦上院的决议得到批准。
在关于欧盟建立的谈判中，德国的立场最终是联邦政府与联邦上院之间意见的一种折中：联邦上院提出的地区组织制度化的要求被采纳，但这一机构只应起咨询作用。各州同意了联邦政府使这一机构从属于欧共体经济与社会委员会的提议。此外，联邦政府接受了各州在共同体条约中确立辅助性原则的要求，但拒绝了地区参与部长理事会的要求。各州所要求的上诉权被转给了新建立的地区机构——欧洲地区委员会。
《马斯特里赫特条约》中的“德国手迹”
在《马斯特里赫特条约》中，“辅助性原则”第一次作为欧洲共同体与其成员国权力划分的原则提出。这就是《欧洲联盟条约》序言中所说的：“决心继续在欧洲人民之间建立一个更为紧密的联盟，在这个联盟中，决定的作出应依据辅助性原则尽可能贴近公民。”
在1992年2月7日签署的修订后的《欧洲经济共同体条约》第3b条中，这被具体化为：“在非共同体专属权限的领域，应依据辅助性原则，只有在拟议中的行动目标成员国没有充分能力予以完成，而出于拟议中的行动规模和效果的原因，共同体能更好地完成时，才由共同体采取行动。”
这样，德国各州从1987年起就不断提出的一个重大要求终于在《欧洲联盟条约》中得到反映。“辅助性原则”在《欧盟条约》中得以确立到底具有什么样的意义？在此有必要从三个方面对此进行分析。第一，为了更贴切地理解各州对于在共同体条约中确认辅助性原则的要求，需要分析一下各州总理对于未来欧洲政治联盟结构的设想。这在1990年12月20—21日各州总理会议通过的“关于欧洲联邦主义的慕尼黑宣言”中得到最全面和清晰的反映。第二，《马斯特里赫特条约》中的辅助性原则在多大程度上实现了州的要求，这是一个不容忽视的问题；第三，辅助性原则在欧洲一体化的日常政治过程中是否能够解决有关欧盟、联邦和州的权限冲突问题，同样值得深入探讨。
在“慕尼黑宣言”中，德国各州总理对未来欧盟结构的设想大致可以总结为以下五点：第一，德国实行了几百年的鲜明的结构性原则——联邦制和辅助性原则，必须成为政治联盟的构建原则；第二，政治联盟的结构应为三级，也就是在每一个成员国中，在成员国国家的层级下还应存在或建立一个如德国联邦州那样的国家层级；第三，在政治联盟的三个国家层级之间存在明确的职权划分。无论权力的划分还是行使，都必须依据辅助性原则。这一原则应该作为一条可受欧洲法院司法审查的基本条款写入条约。第四，第三个国家层级，也就是州和地区，无论在一个独立的地区机关还是部长理事会中都有参与权。第五，在发生权限争执时，第三个国家层级有权向欧洲法院上诉。因此，“宣言”提出，“欧洲联邦主义……促使人们认识到，欧洲政策不仅是外交政策，而且也是在一个共同的欧洲里的欧洲内部政策”。
统一的欧洲是一个三级的联邦制国家，其成员国采用联邦制的组织形式。在这种方案中，各州总理借助确立辅助性原则所要实现的目标是不言而喻的。针对《欧洲经济共同体条约》第235条的普遍性授权条款，他们希望以辅助性原则作为对抗欧共体进一步侵蚀州的权力的工具，他们关心的是采取预防与欧洲的联邦制结构背道而驰的“‘悄然的职权倾斜’的制度性的防范措施”（Bauer，1991：124）。同时，这也表明了各州在欧洲政策上开始从“让我们进入”的策略转向了“别管我们”的策略，要求在欧盟、联邦和州之间明确地划分权限，尽量保证自己已经所剩无几的自主权。
那么，在《马斯特里赫特条约》中，这种作为三级联邦制国家的“宏大”的欧盟构想在多大程度上得到实现呢？如前所述，在马斯特里赫特签署的两个条约中，第一次出现了辅助性原则的概念。然而，对“辅助性原则”出现的两个地方的文本进行分析，人们不难发现，条约对“辅助性原则”的一些解读与各州总理提出的要求并不是完全一致的。首先，“辅助性原则”被解释为“决定的作出”应“尽可能贴近公民”；其次，“只有在拟议中的行动目标成员国没有充分能力予以完成，而出于拟议中的行动规模和效果的原因，共同体能更好地完成时，才由共同体采取行动。”德国学者赖希哈德指出，这一表述中的“效率原则”与原则上强调更低一级的国家层级优先权的“必要性”原则相比，使更高的国家层级在比更低的层级能更好和更有效地履行任务时，常常更容易将决策权收到自己手中（Reichardt，1994）。德国著名政治学家伦奇评论道：“毋庸置疑，集权的组织比分权的组织能更好和更有效地制定统一的规定。在这种意义上，这种辅助性原则更可能促使共同体机构在建立单一的市场条件方面进行更多的活动，而不是制止。”（Renzsch，1993：108）
因此，德国各州总理在其“慕尼黑声明”中所表达的担忧看来不无道理，这种担忧就是，“一份政治声明与这一要求的重要性并不相称。根据这一原则，更高的层级同样可能在它们能‘更好’地完成一项任务时并不准备为此负责。在这一任务超出更低层级的力量时，这才是必要的。否则，辅助性原则会被误解为任务集中于共同体层面的手段”。
苏黎世学者博勒同样指出：“辅助性原则仰仗联邦主义理论解释的帮助，因为没有这样的解释，它既能充当中央集权的制动器，也能用做中央集权的马达，这在各种各样的政治形势中极大地加强了这一原则的随意性。”（Bohley，1993：37）。
在伦奇看来，《马斯特里赫特条约》中的“辅助性原则”过于简单，是一种“缺乏内容的表达”。“充分”、“更好”之类的措辞“在通常情况下几乎没有大家认同的标准”（Renzsch，1993：111）。很多法学家也认为《马斯特里赫特条约》中的辅助性原则是无法进行司法审查的，因为它基于一种不确定的法律概念。
那么，在欧洲一体化过程中辅助性原则是否能解决欧盟、联邦和州有关的权力冲突呢？伦奇讨论了三种可能的权力冲突情况：纯粹的权力冲突、政治目标冲突以及手段冲突，也就是有关何种工具适于达成条约的目标冲突。他认为，在所有三种权力冲突的情况下，都无法确定怎样“根据欧共体各个成员国不同的政治、法律和经济结构，从辅助性原则中推导出规定欧洲共同体各个层级的权限和规制余地的明确的专门标准”（Renzsch，1993：115）。
就是在纯粹的权力冲突中，由于欧共体各国的异质性，辅助性原则也难以运用。伦奇写到：“在一个国家全国或地区层级能成功地进行规制的事物，在另一个国家则要求欧共体负责。”（Renzsch，1993：113）1989年10月30日共同体的电视方针和“共同体社会基本权利宪章”的例子表明，辅助性原则在政治目标冲突和手段冲突时，也不能提供解决权限冲突的充分的决策基础。因此在德国的政治学界，《马斯特里赫特条约》中确立的辅助性原则多被认为“缺乏内容、含糊其辞而且没有约束力”。
1993年10月12日，联邦宪法法院在其“马斯特里赫特判决”中联系欧洲共同体机构和组织有限的单项授权原则实施的背景对辅助性原则也发表了自己的意见。它在原则上认为，辅助性原则的目的是维护成员国的国家身份和保留其权限。“判决书”指出：“当存在一种条约上的行动权限时，辅助性原则规定，是否和怎样许可欧洲共同体行使。但共同体立法者欲行使一项赋予它的立法权时，首先，它自己必须确定——而且这也能根据《欧洲共同体条约》第190条得到明确说明，拟议中的行动目标通过在成员国的国家层次上进行活动不能充分地予以完成。而后，这一判断必须证明另一个结论是正确的，即目标出于拟议中的行动规模和效果的原因能够在共同体层次上更好地完成。”（Dokumentation des“Masstricht Urteils”，in NJW，1993，H。37：3057）。
然而，联邦宪法法院也承认，它在很大程度上取决于理事会的做法，而不取决于共同体本来的立法机关：“辅助性原则将在多大程度上抵御对成员国权限的侵蚀以及因此对联邦上院的任务和权限的架空”，这反过来又取决于联邦政府在理事会中的影响（NJW，1993，H。37：3057）。联邦宪法法院提请参与联邦法律制定的三个机关注意《基本法》第23条给它们规定的宪法义务：依照《基本法》第23条第1款第1句，联邦政府有义务严格实施《欧共体条约》第3b条第2款规定；联邦议院能根据《基本法》第23条第3款参与德国内部的意志形成，借此影响理事会关于辅助性原则的实践；此外，“可以预料到的是，联邦上院也会特别关注辅助性原则”（NJW，1993；H。37：3057）。
总的看来，各州总理在其“慕尼黑声明”中与辅助性原则一起强调的建立一个在各个国家层级之间存在明确职权划分的三级欧洲联邦制国家的要求，实际上是一种联邦主义的幻想。前面的分析已经表明，这并不符合德国和欧洲的现实。他们自己所声称的“德国各州把将他们对联邦制结构的积极经验带进欧洲一体化视为使命和挑战”（Bauer，1991：119），只不过是一种姿态，其中当然包含他们在欧洲扩大自己职权和影响的目的。各州总理对欧盟宪法进行思考时，将辅助性原则作为欧洲政治联盟结构的要求提出无可非议。但在围绕《马斯特里赫特条约》的谈判过程中提出，则显得为时尚早。在制定欧洲宪法的背景下，共同体与成员国之间必要和明确的权限划分才有可能（见下）。
欧洲地区委员会
根据1992年2月7日签署的《欧洲共同体条约》第198a-e条的规定，地区委员会于1994年举行了第一次会议。尽管常常被当做《马斯特里赫特条约》筹备阶段中州在政府会议上取得的一个重大成果，但它本身并没有什么实质性的功能。
在欧盟东扩之前，地区委员会由欧盟12个成员国189名地区或乡镇一级的代表组成。德国在委员会中有24名代表，其中3名为乡镇一级的代表。委员会的成员根据各成员国的提议由欧盟理事会作出决议任命，任期4年。地区委员会从属于经济和社会委员会。与已经存在的“地区和市镇咨询委员会”相比，它能制定自己的提议，欧盟在某些领域的立法必须听取其意见。与欧盟的委员会和理事会相比，它仅拥有咨询功能。《马斯特里赫特条约》第263—265条规定了其组织、结构和任务。必须征求其意见的领域为经济和社会整合（包括结构基金）；泛欧交通；通讯和能源网络；公共卫生、教育和青年；文化。《阿姆斯特丹条约》将其咨询的领域进一步扩大到雇佣政策、社会政策、环境、职业培训和交通。在其他领域的决策上，地区委员会也可应委员会和理事会的要求或自发地提出其意见，对欧盟决策施加间接影响。
比照各州总理在1990年12月“慕尼黑声明”中提出的“独立的地区机构”的要求，这一结果不尽人意。它既不是一个独立的地区机构，又不是一个同质性的州和地区的代表机构，也没有重要的职权。因此，施勒策-斯科特兰称它为“一个充当联邦主义遮羞布的新机构”（Schl。tzer Scotland，1992：10），当然，它也聊胜于无。它确实具有一种象征性的意义，正如卡尔布弗莱施-科特西佩尔指出，目前地区委员会的意义可能在于，“在第三层级一个新机构的产生，有一种可以具体地想象到的变化与它是联系在一起的”（Kalbfleisch Kottsieper，1994：138-139）。
《马斯特里赫特条约》在《基本法》中的痕迹
《马斯特里赫特条约》是联邦和州关系的一个重要转折点。除了前面所分析的几个因素外，原因还在于，1992年1月12日组成的联邦议院和上院联合委员会将“欧洲和‘《基本法》’”作为宪法改革的第一个主题提出。1992年6月26日宪法委员会通过的修宪建议，其中一个核心内容就是在《基本法》中加入一条“欧洲条款”。在宪法委员会看来，《基本法》第24条第1款这一“一体化杠杆”已经不足以成为未来欧洲一体化，也就是未来国家主权向欧盟机构转移的法律基础。因此，委员会一致认为，由于两德统一，《基本法》原第23条已经失去意义，新修改的24条应移至此。1992年12月2日和18日，新修改的《基本法》第23条与《马斯特里赫特条约批准法》以及其他一些在欧洲一体化背景下作出的宪法修正在联邦议院和上院以2/3多数获得通过。各州通过联邦上院参与欧共体事务的权力不仅进一步扩大，而且被写入宪法。
新的《基本法》第23条，也就是“欧洲条款”对欧盟事务的有关权力作出了全面的规定。
其第1款规定，“欧洲联盟承认民主、法制、社会福利和联邦制的原则以及辅助性的原则，保障实行与本《基本法》实质内容相类似的基本权利保护制度，为实现统一的欧洲，德意志联邦共和国参与欧洲联盟的发展。经联邦上院批准，联邦可制定法律移交有关主权。对于欧洲联盟的成立、欧洲联盟基础协议的修改以及有关对本《基本法》内容予以修改或补充或将导致此类修改或补充的类似规定，第79条第2款和第3款相应适用。”这一款的两条规定对于联邦制问题具有重要意义：（1）所谓的结构保护条款，它把德国宪法法上追求的联邦制结构和辅助性原则的保护要求延伸到欧盟；（2）主权移交给欧盟机构受到联邦上院的制约。借此，联邦上院于1986年2月21日在修改《罗马条约》的决议中提出的要求——联邦上院对欧洲事务的参与权——最终在宪法中得以实现。
第2款规定，有关欧洲联盟事宜，联邦议院和各州通过联邦上院参与协调。联邦政府应全面、及时地向联邦议院和联邦上院汇报情况。
第3款规定，在参与制定欧洲联盟的立法工作前，联邦政府应给予联邦议院发表意见的机会。联邦政府在欧洲联盟的谈判过程中应考虑联邦议院的意见。具体由法律予以规定。
第4款规定，如有关事务按其国内性质，本应由联邦上院参与协调或应由各州主管时，联邦上院应参与联邦对此类欧洲联盟事务的决策。
第5款和第6款规定了州对欧洲一体化过程的不同参与方式：如联邦专属负责领域的事务涉及各州利益，或联邦对有关事务享有立法权，联邦政府应考虑联邦上院的意见。重点涉及各州的立法权、州行政机关的设置或其行政程序时，则在形成联邦决策时应着重考虑联邦上院的意见；此时也应考虑联邦对国家整体的责任。如有关事务将导致联邦支出增加或收入减少时，则应征得联邦政府的同意。如有关事务主要涉及各州的专属立法权，由联邦委托一名联邦上院指定的州代表行使联邦德国作为欧盟成员国所享有的权利。权利的行使应商同联邦政府进行；此时也应考虑联邦对国家整体的责任。
这样，州通向欧盟部长理事会的入口原则上被打开。新修改的《欧共体条约》第146条的宪法法基础得以奠定，在部长理事会中，州从而有可能在国内权限专属于它们的政策领域直接代表联邦德国。德国学者朔尔策强调指出，这种“应然”的规定说明了一种妥协（Scholz，1992：2600）。它在联邦原则上对外代表联邦德国的规定中允许了一种例外，但是联邦在权利上是有保留的，即这一权利的行使“应商同联邦政府进行；此时也应考虑联邦对国家整体的责任”。
《基本法》第23条突破了德国联邦制的传统结构。事实上，随着第23条写入《基本法》，州的代表观点——“欧洲政策从长远来看不再是‘传统的外交政策’，相反，它日益成为一种‘欧洲内政’”（Scholz，1992：2596），对德国国内联邦与州权力的划分发挥了影响，在宪法上得到反映。因此，德国学者埃普勒认为，《基本法》第23条可被视为德国联邦制结构的欧洲化（Eppler，2006：21）。联邦德国在欧盟的成员国资格导致内政和传统的外交政策之间的分野不再明显，“欧洲政策”在整个政策领域都发挥了影响，因此已经是一种“欧洲化了的内政”。人们在政治实践中找出一种在权力向欧盟转移的情况下维护联邦与州之间国内的政治平衡的办法。
值得注意的是，这一欧洲条款在欧盟事务方面赋予联邦上院的权力，是对《基本法》第70—72条所规定的联邦和州权力划分的反映。国内联邦制权力划分的逻辑被移植到欧盟领域的权力划分上。本来在联邦制结构中就存在的政治纠缠结构在欧洲政策上得以复制，由于欧洲一体化越来越触及原来属于州管辖的政策领域，各个国家层级和各种调控工具日益混杂在一起。从而产生了“双重的政治纠缠”（Hrbek，1986），人们对这种结构的效率、透明度以及改革能力的怀疑，同样可以套用到州在欧盟事务的这种参与权上。
