祺祥政变是晚清历史的一个重大转折，此后慈禧登上政治舞台，逐渐成为后来四十余年大清帝国的实际领导人，而且在政治舞台的上下左右也发生着变化。后来的事实体现了大清帝国经由祺祥政变，过渡到了由政出一人变成垂帘听政与亲王议政相结合的政治体制。在那个时间段里，拥有先进技术与开拓市场欲望的西方列强，更加千方百计地对大清帝国进行“改造”，而此前饱受屈辱的大清帝国，也开始利用这个机会，变被动为主动，开始了一段艰难曲折的，向西方学习的历程……
1.垂帘听政
公元1861年11月7日，清内阁奉上谕宣布更改新年号，改“祺祥”为“同治”，取两宫太后共同执政之意，四天后宣布转年为同治元年，大清帝国由此进入了一个新时代。这也代表曾经以肃顺为首的八大顾命之臣被彻底从这个王朝的权力中枢清除干净。
新朝伊始，在帝国高层们看来，最先应该确立的是在特殊的政体下权力分配的问题。十月七日（11月9日），内阁奉上谕公布了两宫太后听政，以及处理各项政务和军务的程序：
各直省及各路军营折报应行降旨各件，于呈递两宫太后慈览，发交议政王、军机大臣后，该王、大臣悉心祥议，于当日召见时恭请谕旨，再行缮拟，于次日恭呈母后皇太后、圣母皇太后阅定颁发；应行批答各件，该王、大臣查照旧章，敬谨缮拟呈太后，一并于次日发下，其紧要军务事件，仍于递到时立即办理，以昭慎重。
这等于是两宫太后与恭亲王奕訢重新分配了帝国政务的处理大权，两宫太后掌握审核权和决定权，奕訢掌握议政与实施权。
权力分配问题解决后，接下来便是政务处理流程问题。当时翰林院侍讲学士杨秉章、御史林寿图列条陈述两宫太后垂帘听政事宜，提交廷臣会议详细阅览，几经修改补充完善，最终由亲王世铎领衔，将两宫太后召见朝臣礼节的一切办事章程，共同呈递两宫太后钦定。十二月二十六日（1862年1月25日），获得批准，懿旨宣布垂帘。
当时，关于垂帘听政章程一共拟定了十三条，其中主要内容可以概括为三点：
1.召见内外大臣时，两宫太后和同治皇帝要同坐养心殿，两宫太后垂帘，议政王和御前大臣轮流派一人，将召见人员带领进见。
2.召见地方官员时，两宫太后和同治皇帝同坐养心殿，议政王、御前大臣带领御前，乾清门侍卫要排班站立，两宫太后垂帘设案，然后进呈召见官员名单，并拟谕旨同时注明。同时皇帝面前也要设案，也要进呈皇帝一份名单，其他一切礼仪同上。
3.任免官员时，除了朝廷重臣可以简化手续之外，应该将任免官员名单由议政王和军机大臣共同在接受两宫太后召见时进呈，由两宫太后最终钦定。
我们都知道，程序问题是依据权力分配以及当时的礼法而制定，而今权力分配是由两宫太后与恭亲王奕訢所包揽，而礼法问题则是，因为两宫太后是女人，所以必须要“垂帘听政”，这是源于封建社会男女有别、内外有别的社会传统。
太后临朝始于西汉的吕后，唐代武则天也实行过垂帘听政，宋朝英宗皇帝的宣仁皇后也曾经垂帘御殿。大清帝国建立后，此前还没有太后干涉朝政的记录，而且前几代也有顺治和康熙年幼登基的局面，但都是亲王和大臣进行辅政，前者是睿亲王多尔衮，后者是以大臣鳌拜为核心的辅政大臣。咸丰皇帝临死之前本来设置的是八大臣辅政，算是效仿先辈们的做法，但是大清帝国政局却在他死了之后走上了另一条路。我们都明白历史事件是复杂的多面体，不仅有因有果，而且有时还一因多果或一果多因，同治时代出现的太后“垂帘听政”干预朝政，也是这种逻辑的反映。
咸丰皇帝临死之前那封分权的遗诏，是帝国政局转弯的根源。当然，我们不能说咸丰皇帝的做法是错的，但“垂帘辅政兼而有之”，授予太后阅折钤印权本身就为太后干政埋下了伏笔。八大臣也没能很好地遵守咸丰皇帝的遗嘱，没能与两宫太后、恭亲王奕訢展开有效的合作，双方为了各自的政治利益，最终只能“兵戎相见”，打破了制衡的局面。
后世有人认为，垂帘听政的另一个诱因是慈禧太后的野心。据说慈安太后早年虽然由皇贵妃进位中宫，但性格软弱，凡事都由慈禧做主。对于这种说法，笔者部分赞同，毕竟此后大清帝国四十余年的实际领导者就是慈禧太后，如果她没有野心，无论如何是做不到这一点的，但我们同时也应该明白，“垂帘听政”如果扩展来看，绝不仅仅是一种礼法制度，而是一种适合当时帝国政务运转的行政体制。换句话说，至少是各方利益共赢后达成默契的结果。
体制的核心是：集体遵循的方式。如果从这个角度看，慈禧或许有野心，但在当时，她的野心还够不上影响国家体制的改变。
当时虽然定下两宫太后垂帘听政之制，但毕竟帝国先前没有过太后干政的事例，因此当务之急是要寻找相关的理论支持和历史依据。十月十五日（11月16日）谕令内阁将历代帝王政治及垂帘事迹汇总进呈，并且让南书房、上书房、翰林院等选择可以纳入国家法律的部分，汇成一册进呈。后来按照这个底本，编成了一部书，名叫《治平宝鉴》。
十月二十九日（12月1日），朝廷正式宣布两宫太后于十一月一日（12月2日）正式实行垂帘听政，也就是从这一天起，一直到1912年宣统退位为止，大清帝国实际上都是由女人当家。
据《穆宗实录》记载，当时垂帘听政大典举行得十分隆重而庄严，两宫太后在养心殿垂帘，王公以下大学士、六部九卿在养心殿外集体行礼，而且通过时人的评论，也可以想见当时垂帘听政的庄严情景以及严谨威仪。
例如《曾国藩日记》（同治七年十二月十四日）记载他觐见的经过：
入养心殿之东间，皇上向西坐，皇太后在黄缦之内，慈安太后在南，慈禧太后在北。
《翁文恭公日记》（十一月二十四日）记载的随父觐见的过程：
黎明侍大人入内，辰正引见于养心殿，两宫皇太后垂帘，皇上在帘前御榻坐，恭邸立于左，醇邸立于右。吏部堂官递录头笺，恭邸接呈案上。是日引见才二刻许即出。
从上述记载看，垂帘听政的形式，潜移默化地让觐见两宫太后的人有一种莫名的无上的权威感，形式上保证了两个女人的主宰者地位，而且养心殿中垂帘听政的人员设置格局，也充分体现了“听政与议政”的权力分配。当然，对于两宫太后这两个女人而言，又有着不同的分工。
薛福成对垂帘听政有过一番评论：
是当时，天下称东宫优于德，而大诛赏大举措实主之；西宫优于才，而判阅奏章，裁决庶务，及召对时事咨访利弊，悉中窥要。东宫见大臣，讷讷如无语者。每有奏牍，必西宫诵而讲之，或竟日不觉一事。然至军国大计所关，及用人之尤重大者，东宫偶行一事，天下莫不额手称颂……西宫太后性警敏，锐于任事，太后悉以权让之，颓然若无所与者。后西宫亦感其意，凡事必咨而后行。
应该说两个女人各具特点，也各有所短。慈禧太后性格敏锐，善于处理政务；慈安太后由于身份特殊，而且本身德行深厚，因此德高望重。但是薛福成的评论也指出了，慈安太后因为慈禧太后把控政事似乎有些失落，幸好慈禧太后比较敏感，看出了慈安太后的失落，因此一改往日作风，积极与慈安太后相配合。
从薛福成的评论看，在大清帝国开启垂帘听政的最初阶段，两宫太后包括诸多大臣对于这种新兴的体制还有一个熟悉的过程，这里既有程序问题，也有人事配合问题，需要所有人去适应。从两个女人之间的配合也可以看出来，这个新兴的体制还需要不断地打磨。不过至少在那个时间段里，两个女人在处理国家大事的过程中是能互相合作、取长补短的。历史特殊的机遇，将两个女人的身份、地位、利益紧紧地联系在了一起，也让经历了祺祥政变的大清帝国，重新找到一条特殊的生存模式，虽然它在不久的将来还会发生裂变。
2.议政重权
在刚刚确立垂帘听政体制的那段时间里，如果说两宫太后是这个体制的金字塔尖，恭亲王奕訢就是支撑塔尖的基座。因为奕訢在祺祥政变中出力最多，所以除了两宫太后象征最高权力之外，奕訢获得了“议政”这项重要的权力。
为了表示对奕訢的嘉奖，两宫太后在祺祥政变后特别下懿旨要优礼奕訢，准其以亲王世袭罔替。然而，对这样的特殊优待，奕訢是坚决辞让，甚至跪在两宫太后面前声泪俱下，认为这么厚重的待遇自己是担待不起的。最后，两宫太后不得已同意奕訢的请求，暂时将这件事情搁置。
大清帝国的亲王是有世袭罔替的嘉奖传统的，但政权建立后，也只有当年打江山时的功臣——八个铁帽子王有这个待遇。两宫太后想给予奕訢同等待遇，说明对他还是怀揣感恩之情的，因此奕訢辞让之后，她们退而求其次，赏食亲王双俸以示优待。
事实上，奕訢很清楚自己参与祺祥政变，将两宫太后推到政治前台，虽然立下大功，但真的还没有到可以接受世袭罔替嘉奖的程度。通过肃顺等人的遭遇，奕訢或许已经看出，过分拥有权势不是件好事儿，更何况此时的奕訢已经掌握了大清帝国的实际权力——要知道在那个时间里，两宫太后拥有的是名义上的最终裁决权，是一种身份地位的荣耀象征，奕訢才是朝廷政务的真正决策者。
既然已经是国家的主宰者，奕訢完全没有必要去追求世袭罔替的虚荣，后来的事实证明，皇权制度下，一切个人荣誉的承诺都不可靠——奕訢虽然小心谨慎，但最终还是无可奈何地也走上了这样一条路。
奕訢之所以可以成为这个帝国的实际主宰者，除了在祺祥政变中立下大功之外，还因为他的“北京派”也随他一同成为朝廷的当权派——至少在京师的官员几乎全都拥护他，而且在热河的官员中也有他的亲信，地方官更有不少倾向于他的。除此之外，还有一个重要的原因，让他可以在清帝国朝堂呼风唤雨——他的身后，站着西方列强。
后世的很多人认为，当时奕訢可以算是西方列强在中国的代言人。之所以有这种观点，一方面在于咸丰皇帝北逃后，奕訢身在北京，与外国的谈判颇有些献媚的感觉，而且奕訢本身对洋人有一种莫名的好感，虽然他那时还并不完全清楚西方在各个方面已经领先于中华。
另一方面，大清帝国后来实行洋务运动，奕訢确实是助推者。如果站在西方列强的立场，他们也确实要在中国找到一个合适的代言者，或者说在武力之外，找到一个可以帮助他们继续改变中国的助推器。
因此历史就赋予了奕訢新的机遇。
早在咸丰皇帝身在热河的时候，西方列强看到帝国的决策者远在热河，而且不能被驯服，但北京的奕訢却在接触的过程中，给他们留下了开明的印象，因此一致认为奕訢能够成为他们与清政府有效沟通的新桥梁，而且有意打造一个以奕訢为核心的，适合列强利益的新朝廷。
当然，在祺祥政变之前，西洋列强也明白奕訢虽然算是清政府的全权代表，但真正的决策者咸丰皇帝却被另外一些大臣所包围（以肃顺为核心的八大臣），在咸丰皇帝去世后，这些大臣又坚决让奕訢留在北京，不允许他前往热河奔丧。对此，列强们甚至产生想立奕訢为皇帝的想法，当时英国驻广州领事罗伯逊就持这样的主张。
即使是那部分比较理性温和的西方人，也对奕訢前往热河奔丧表示明确的支持，例如英国驻华公使普鲁斯在给外交大臣罗素的信中这样写道：
恭亲王不顾阻挠他应召的各种阴谋终于到了热河。他向太后保证，我们在此并无可怕之处，这方面他对太后回京负完全责任。为了顺从恭亲王的意思，并证明我们是准备帮他把皇帝从那群险恶党徒手里解救出的，我和我的同僚们曾注意防止外国人冒犯皇帝一行入京的行列。
祺祥政变后，列强们对奕訢的胜利表现出更大的热情，他们一致认为奕訢走到大清帝国政治前台，能够改变清政府这么多年对西方人的“歪曲印象”，消除中国人对洋人的“恐惧”，并能借助奕訢的力量，重新在中国这片古老的土地上树立起“良好的形象”。
列强的这种观点，充分说明奕訢与他们的交情至深，至少在“洋人”们看来是这样，正像普鲁斯说的那样：
“在过去的十二个月中，造就了一个倾心于并相信友好交往可能性的派别，有效地帮助这一派人掌权，这是一个非同小可的成就。我们在北京建立了令人满意的关系，在某种程度上已成为这个政府的顾问。”
由此我们可以明显看出，祺祥政变不仅仅是大清帝国内部的权力斗争，在权力斗争之外，同时包含着清政府的路线之争，或者说是对外政策之争。从某种角度而言，祺祥政变的胜利是两宫太后和奕訢的胜利，却也是列强的胜利，标志着中外关系发生了重大变化，西方诸国对华政策开始进行大幅调整，清政府对外也不再是一味地仇恨。
只有弄清上述关系，我们才能理解为什么大清帝国后来会有洋务运动，为什么在后来镇压太平天国的过程中，列强会站到大清帝国的阵营。事实上，由宫廷政变导致的人事、外交等国家重大政策的变化，历史上不在少数，但彼时世界已经开始进入工业和殖民的时代，从此角度看，祺祥政变是影响中国历史走向的一次宫廷斗争，甚至说是一种观念的变革。
后世很多人认为，西方列强很看重奕訢的议政权力，这种看法比较正确。议政是大清帝国形成政权初期的一种政治制度，那时候最高决策者是议政王大臣们，也就是说是一个集体在决策，清太祖努尔哈赤在位时，任命八个皇子为和硕贝勒共议国政，体现出一种军事民主制度。
皇太极继位后，设八旗总管大臣各一人，与诸贝勒共同参与议政，从而降低了议政王的地位。雍正在位时又设立军机处，最终取代议政王制度。
看清朝“议政制度”的历程，到雍正皇帝废除议政王制度，说明议政王很容易分解皇权，到了恭亲王奕訢的时代，没有设立议政处，便说明没有集体决策的考虑，但奕訢在实际运作层面却拥有了议政权力，奏批发折子拟用“议政王军机大臣奉旨”字样，说明奕訢当时的“议政”权力是朝廷的实权。
但是奕訢的精明之处正在于，他知道自己的议政权力并没有制度作为依托，紧紧依靠两宫太后这两棵大树方是长久之计，而不是靠“议政王”这顶帽子来巩固自己的权势，更不用说世袭罔替，仅从这一点，就可看出奕訢比肃顺等八大臣要高明很多。
奕訢依靠两宫太后能够充分行使他的议政权力，这也才能让他在和西方列强打交道时赢得更多的好感，以及令自身获取更多的政治筹码。从奕訢行使议政权力的过程看，他是充分研究了大清帝国建立以来议政制度变迁的。
在奕訢拒绝世袭罔替的同一天，他上了一个名为《沥阵微忱请伥臣工于用人行政各抒所见》的奏折，论述了朝廷要想开创新风，必须要广开言路，让大臣们集思广益的重要性。
窃为自古大臣未有不开诚布公，集思广益，而可以任天下事者也。
臣以西栋菲材，谊属天潢近胄，蒙皇上仰承母后皇太后、圣母皇太后懿旨委以重任。有可以安国家利社稷者，敢不尽心竭力，一秉公忠，与在廷诸臣认真办理，以期仰慰先帝在天之灵，用酬委深恩于万一。然任大责重，且当此中外多事之秋，深恐一时见识偶疏，致滋贻误。臣虽不敢引嫌自避，亦何敢居之不疑？再三思维，唯有吁恳天恩，俯鉴臣受命袛惧之忱，明降谕旨，饬下中外大小臣工，嗣后于朝廷用人行政贤否是非，务当各抒己见，据实胪陈，以求折衷于至当。
这奏折体现了奕訢对朝廷行政的建议，也是他对议政制度核心的理解，那就是强调为政要集思广益各抒己见，同时也是借着这份奏折向两宫太后表明态度，自己一定会尽心竭力不负重任。
两宫太后对奕訢的想法和表态十分赞同，对他的功劳予以了充分肯定，对其议政地位也予以承认，而且还表示，希望奕訢能够放手去干，力争扭转大清帝国二十多年来对外屈辱的局面。
我们都知道，在一个特定的历史环境下，尤其是皇权制度稍显薄弱时，寻求能够支撑朝廷运转的强力大臣其实是一种权宜之计，因为皇权的唯一性决定了时机一旦成熟，它必然会不择手段地收回权力，在此之前甚至不惜充分放权。
但是除了两宫太后给予了奕訢以议政大权之外，还有另外两个头衔也能充分体现出他的权势，其中一个是宗人府的宗令。宗人府是掌管皇族事务的机构。在封建社会宗法制度下，是以血缘关系区分家族关系远近的，宗人府的宗令是掌管皇族属籍等事务的，是确保皇族许多特权和待遇的机构，是维持封建宗法统治的权威机构，从这个角度看，这等于给予了奕訢皇室族长权。
另一个头衔是总管内务府大臣。内务府是管理宫廷事务的衙门，是清朝直接服务于皇帝及皇族的专门机构。具体负责管理满洲上三旗，即镶黄旗、正黄旗、正白旗的全部军政事务，管理宫廷内部的人事、财务、礼仪、护卫、刑法、工程、农林、畜牧、渔猎以及日常生活的一切事务。总管内务府大臣是内务府的最高长官，具体职责是办理宫内祭祀、朝贺礼仪，护卫后宫群妃出入，总理皇子、公主家务，宫内筳宴设席以及本府官员的考查、任免等，是一个有实权的职务，是皇家宫廷的大总管、当家人。
奕訢身兼议政王、宗人府宗令、总管内务府大臣三个职务，等于肩负着行政、军事、财务、皇族事务等大清帝国主要方面的各项权力，对于当时只有二十九岁的他来讲，真可谓是得天独厚，显赫一时。
当然前边我们说过，皇权的唯一性印证奕訢这种诸多权力集于一身的情况，只能是一种客观形势的需要，也是客观原因造成了这种现象的存在，在短暂的时间内可以维持，但随着时间的推移，奕訢必然会成为皇权第一个打击的对象。
3.连斩大臣
我们都知道在皇权制度下一朝天子一朝臣的道理，现在大清帝国行进到了两宫太后与恭亲王奕訢共同执政的时代，在经历了祺祥政变的腥风血雨后，新朝廷同样不可避免地要清除旧朝廷留下的痕迹，通用的做法就是从人事开始。
两宫太后垂帘听政不久，就下令处斩了总督何桂清和都统胜保两个大臣，在朝廷内外引起了极大震动。当时人们对最高执政者的这种做法议论纷纷。严法？立威？狗烹？要弄清这个问题还要从当时的形势说起。祺祥政变后，虽然两宫太后和奕訢掌握了最高权力，但大清帝国的形势却依旧严峻：南方的太平天国依旧声势浩大，各地的农民起义也是接连不断，朝廷虽然有开创新风之举，但各地官僚腐败无能，统兵将帅拥兵自重，畏缩不前，官场的混乱依旧在内部腐蚀着帝国的肌体，其中最典型的，汉人代表是何桂清，满人代表是胜保。
何桂清是道光十五年（1835）的进士，由编修升至内阁学士，咸丰四年（1854）由江苏学政授浙江巡抚。咸丰七年（1857）二月两江总督怡良被解职后，经大学士彭蕴章举荐，以二品顶戴署理两江总督，四个月后实授总督头衔。咸丰八年（1858）十一月受命为钦差大臣，办理各国通商事务，两年后加封太子太保头衔。但从那时起，何桂清开始居功自傲起来。
同年闰三月，太平军打破江南大营，何桂清虽驻扎常州却坐视不救。太平军攻打常州，何桂清又企图弃城而逃。当时江苏按察使查经文、江苏布政使薛焕、江苏盐道使英禄等人联名请求何桂清退守苏州，因此何桂清决定放弃常州。他先将父亲和两个小妾秘密送往苏州，可是明面上发通告禁止常州居民逃难迁徙，常州绅民百姓数百人跪请何大人开恩，因此而阻塞了道路，何桂清下令开枪射击，当场打死十九人。随后他担心事情闹大，逃到常熟后，主动向咸丰皇帝申请处分，被革职候审。其后因为英法联军进攻北京，咸丰皇帝北逃热河，不久后死在那里，何桂清的事情就这样拖了下来，时间长达两年之久。
现在新朝廷进入了两宫太后与奕訢共同执政的时代，拿何桂清开刀来清除前朝旧痕，看上去再合适不过。毕竟何桂清本身就是戴罪之人，用他来树立新朝廷的权威和彰显新气象，让天下百姓都看看大清帝国是有决心整顿朝纲、严肃政纪的，这想必是极好的。
处理何桂清的消息刚刚传出来，他曾经的部下、江苏巡抚薛焕和浙江巡抚王有龄就联名上奏朝廷为其求情，可是给事中郭祥瑞、卞宝弟等人却主张严办。于是同治元年（1862）五月，朝廷下令将何桂清解送到北京，命大学士会同刑部共同为其定罪。
给事中卞宝弟、郭祥瑞、王宪成、何桂芬加上御史何兆瀛等人，认为应该尽快将何桂清正法，因为关于他的问题已经拖了两年之久，如果再这样拖下去，恐怕天下百姓会接受不了。本来太平天国就已经让大清帝国不得安宁，如果再出现民变，那么国家形势将会万分危急。于是定何桂清为“斩立决”。
这件事情看似得到了圆满解决，但不久后两宫太后忽然发下懿旨，认为何桂清曾任一品大员，量刑应该慎重，如果有异议，不妨各自说说理由。
两宫太后发出这样的懿旨，让朝廷上下全都迷惑不解。有人认为这是两宫太后有意想为何桂清减刑，于是那些本就想求情的人，再次联名上疏为其申辩。其中资格最老的大学士、礼部尚书祁寯藻认为判处何桂清“斩监候”足矣。这个提议立即遭到御史卞宝弟的驳斥，太常寺少卿李棠阶也认为不能因为何桂清担任过一品大员而让国家法度有所偏颇，新朝廷的目标就是要中兴国家，而维护法度是中兴的基础之一。
李棠阶的话让高层有所触动，何桂清第一次感觉到了死亡来临的危险，于是他开始极力为自己辩护，申辩自己之所以要放弃常州逃亡苏州，是因为受到了江苏各司道官员的禀请，提出有薛焕等四名官员可以作证。而面对何桂清的辩解，两宫太后懿旨时任两江总督的曾国藩详细核查。
曾国藩核查后奏称：
苏常失陷，卷宗无存。司道请移之禀，无容深究，疆吏以城守为大节，不宜以僚属一言为进止。大臣以心迹定罪状，不必以云禀有无权衡。
曾国藩的意思是：一个弃城逃跑的封疆大吏，就应该从重处罚，还需要什么证据？
同治元年十月庚子日（1862年12月21日），两宫太后发布懿旨，以何桂清擅自弃城逃跑，导致太平天国匪患愈发严重的罪名，下令将其秋后问斩。
何桂清是垂帘听政制度建立以来，朝廷下令斩杀的第一位高官。如果说何桂清的死是咎由自取的话，那么胜保的死就很耐人寻味。
胜保是满洲镶白旗人，道光二十年（1840）举人，历任光禄卿、内阁学士等职。咸丰十一年（1861）正月，授为兵部侍郎。由于他在祺祥政变中表现积极，两宫太后执政后，授任他为镶黄旗满洲都统，转兵部左侍郎。同治元年正月，兼任正蓝旗护军统领，不久后又加任兵部尚书，以钦差大臣的身份，前往陕西镇压西北的叛乱。
胜保虽然立下不少战功，但为人嚣张跋扈，而且贪污军饷。祺祥政变之后，有不少大臣上疏弹劾他，总结共有十条罪状：
1.任性骄纵，滥耗军饷，粮台设立杂支局，靡费多于正常开支。
2.收受官员金安清的贿赂。
3.军营保举各员，全部任人唯亲拜认门生。
4.携带妻妾前往安徽，到处携带妓女随营。
5.纵容家人丁祥捐纳道员官职。
6.由河南前往陕西时，向地方官索贿。
7.谎报战功。
8.任用顽劣官员戴鸾翔、窦型等人。
9.军营中蓄养优伶，强行收留民间妇女。
10.接受匪首陈玉成之弟馈送的银两，擅自免除其死罪。
以上至少有五项就可以判死，更何况列出了十条。
同治元年十一月十四日（1863年1月3日），朝廷突然下令，急调多隆阿带领人马抵达同州，将胜保逮捕，同时接管其军队，四天后勒令其自尽。
如果仅仅从罪状看，胜保倒是死不足惜，但后世很多研究者认为，胜保也算是祺祥政变的功臣，两宫太后是不可能仅仅因为上述罪状就将其杀掉，之所以如此，一定有不可告人的深层次考虑。
第一种是“杀人灭口说”。
这种看法认为，慈禧太后在祺祥政变之前与胜保达成了某种协议，因此胜保才参与到政变之中，但事成之后慈禧不愿意兑现，又担心胜保泄露机密，于是杀人灭口。黄濬在《花随人圣庵摭忆》中评论说：
观后来杀胜保时，保临刑云，有一言欲后面。而监者不许。度当谋端、肃之际，后党与胜保，必有何条件之勾结，殆可信也。
章士钊也认为：
胜保与西后共此秘密，其功远在狡兔走狗之右，不可能无希望于其间。而胜保恃功而骄，条件苛刻，而西后接受不了，于是扫除端肃之后，下一步骤，即杀胜保。胜保临刑，再三要求与后见一面，而西后不准，胜保旨在暴露秘计，而西后万无准法。此一钩心斗角之线索，可于字里行间得之。
上述二者的分析，明显是用推理的方法去分析事情的本源，虽有一定道理，但毕竟缺乏事实根据。
第二种是“打击奕訢说”。
有人认为胜保之所以会参与祺祥政变，原因在于他是奕訢的死党。前边我们说过，奕訢之所以拥有诸多权力，是因为祺祥政变后的特殊局面造成的。事实上西太后很想收回奕訢的权力，因此先剪除奕訢的羽翼胜保，然后掉转枪头再对付奕訢。
肖一山的《清代通史》说：
其实胜保以党于恭王，有翼戴之功，肆无忌惮，挟制朝廷，罪萌骖乘，底死不悟，亦可见慈禧杀鸡儆猴之意，并非全在其骄纵不法也。
贾熟村在《慈禧何以要杀胜保》一文中分析说：
胜保之死根本原因是他成了恭亲王奕訢的武装力量，慈禧与奕訢明争暗斗愈演愈烈，胜保首当其冲，成了慈禧的眼中钉、肉中刺。慈禧决心予以拔除，胜保也就不得不死。
第三种是“除患说”。
这种看法认为胜保招降纳叛，骄横跋扈，要挟朝廷，树立了太多的政敌，于是成为众矢之的。
徐彻在《慈禧为何连斩两大臣》一文中分析说：
胜保所为不啻对辛酉政变后登上权力顶峰的慈禧及其新朝权威和尊严的蔑视与挑战，罪不容诛。处分胜保，立威示儆，势所必然。
池子华在《从“肃贪”的角度审视“胜保案”》一文中分析说：
胜保终被赐死，根本原因不在于贪，那是统治集团内部互相倾轧、排挤的结果，而其贪劣行为及后果，不过是清廷为除掉他找到了依法根据而已。
任恒俊在《胜保与辛酉政变》一文中的看法是：
胜保所为不啻对辛酉政变后登上权力顶峰的慈禧及其新朝廷权威和尊严的蔑视与挑战，罪不容诛。处分胜保，立威示儆，势所必然。
上述这些分析，虽然论证的角度不同，但基本观点相同，都认为胜保的所作所为已经到了太后不能容忍的程度，他的存在已经对新朝廷是个严重威胁，也是当时朝廷上下难以容忍的。
刘体仁更是认为：
胜保颇有战绩，然拥兵养寇为自固之计，与汉唐济世将帅同一恶习。幸当中兴之世，湘淮子弟，才勇辈出，又皆儒臣统兵，为之表率，益形陌路。旗营之劣而无以逞其奸，遂为士夫所不齿。
胜保与曾国藩、左宗棠、胡林翼等汉臣相比，表现得难以驾驭，这就成为太后和新朝廷的心腹大患。在当时垂帘听政这种特殊体制下，胜保对二十多岁的两宫太后以及六七岁幼皇帝权威的极端蔑视，朝廷是绝难容忍的。
值得一提的是，通过上述诸多分析来看，胜保之死的幕后操纵者为慈禧太后，从字里行间我们可以看到，当时慈禧太后掌握着朝廷大臣的生杀大权，手握这个权力的她，肯定就比慈安太后在朝廷拥有更多的话语权。换句话说，从礼法角度而言，两宫太后并驾齐驱，但从权力角度看，慈禧太后的地位已经开始超越慈安太后。
在慈禧太后听政之初，就宣布将帅要痛改积习，不然“必重治其罪，绝不宽贷”，而胜保就恰恰成了她听政立威的工具。
应该说胜保之死，不仅仅是新朝廷树立新形象的一次整风之举，更是大清帝国巩固垂帘听政体制的一次必要之举。最重要的是，通过连斩何桂清和胜保两个大臣，慈禧太后逐渐树立起权威，至少在当时朝廷上下，所有人的潜意识里，已经开始意识到，大清帝国逐渐进入了这个女人当政的时代。
4.调整班子
慈禧太后通过斩杀何桂清和胜保两个大臣，逐渐树立起了自己的权威，与此同时，拥有议政权力的恭亲王也在通过自己的努力，将议政权力发挥到极致，具体的表现就是改组军机处，调整宰辅与总理衙门。
奕訢在行使议政权力的时候，需要许多助手出谋划策，虽然他身边有“北京派”的诸多官员，但是这些人如果没有一个合适的职位，则名不正言不顺。在这种背景下，奕訢重新调整朝廷权力机构，其中最重要的当属改组军机处。
军机处是大清帝国军国大事的决策行政总汇机构，在乾隆皇帝之前，属于皇帝最高顾问团性质，称为“廷枢”，军机大臣称为“枢臣”，也叫“大军机”，低于军机大臣的官员为军机章京，俗称“枢曹”，又称“小军机”。
由于奕訢既是亲王又是议政王，因此和其他亲王相比可谓是条件得天独厚，当时有的御史就上奏推荐奕訢说：“枢机重地，责无旁贷，请责成议政王军机大臣实力匡襄。”奕訢就这样以得天独厚的条件，成了军机处的总负责人，名正言顺之后，他即开始调整军机处的人选，更换了大部分军机大臣。
在奕訢的运作下，桂良、文祥、沈兆霖、宝鋆、曹毓英等人首先进入军机处，后来桂良、深兆霖去世，又补入了李棠阶。而纵观同治年间，胡家玉、汪元方、沈桂芬也都是军机处的核心人物。
通过军机处的人事调整，奕訢将大清帝国之中这个有实权的部门牢牢掌控在了自己手里，同时也意味着“北京派”的官员们开始成为同治年间垂帘听政体制下的朝廷重臣。
如果说军机处的人事调整，是恭亲王议政权力的充分体现，那么任用大学士人选，则是体现祺祥政变胜利者——包括两宫太后在内的炫耀意图。
纵观同治年间的大学士和协办大学士，共计十九人，大体上五年变动一次。首批大学士是桂良、贾桢、周祖培、官文、翁心存、祁寯藻、倭仁、麟魁、瑞常、曾国藩；同治六年、七年又任用骆秉章、朱凤标为协办大学士，算是第二批大学士成员；同治十年后任用李鸿章、文祥、全庆、瑞麟、单懋谦、左宗棠、宝鋆，算是第三批大学士。
大清帝国无论谁当政，都十分看重大学士的人选。内阁大学士在雍正皇帝之后，不分满汉全部定为正一品，是品阶最高的官员。《清史稿》中记载说：
清大学士满、汉两途，勋高位极，乃以相授。内阁实权，远不逮明。
然其品列，皆首文班。任军机者，自亲王外，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。
暂且不说第二批、第三批大学士，同治年间的首批大学士，基本分为三种情况：
1.站在恭亲王奕訢阵营，支持两宫太后垂帘听政的大学士，在祺祥政变后依旧留任者。
例如文华殿大学士桂良、武英殿大学士贾桢、文渊阁大学士兼湖广总督官文、体仁阁大学士周祖培。
2.在肃顺等八大臣掌权时期，因为得罪八大臣而被罢官降职，祺祥政变后，又被重新任命的大学士，例如翁心存、祁寯藻。
3.提拔新人进入大学士成员当中，例如文渊阁大学士倭仁，协办大学士麟魁、瑞常、曾国藩等人。
从大学士人员的构成来看，明显有两宫太后和恭亲王奕訢对于本方阵营支持者回报的主观色彩，但更有新朝廷要带领大清帝国重振辉煌的意图在内。虽然在雍正皇帝之后，朝廷设立了军机处，大学士逐渐成为晋爵的虚衔，但毕竟大学士总揽全国机要，是国家的宰辅，其身份地位，还是能够影响朝廷政务的决策，不是一般官员能受任的。
如果说军机处和大学士的人员调整是给当政派的支持者的一种回报，以及对新朝廷高效运转的保障的话，那么在大清帝国此前经历了二十多年对外屈辱的现状下，在帝国土地上已经布满各色外国人的情况下，调整对外洋务机构设置，就是新朝廷要适应新形势的必要做法。
前边我们介绍琦善和西方谈判的时候，提到过二十多年后大清帝国终于成立了总理各国事务衙门，现在历史的脚步终于行进到这里，所以对于总理衙门我们必须要详细介绍，因为它不仅是大清帝国适应新形势的产物，更是此后大清帝国最后四十年在洋务问题上决定帝国走势的重要机构。
在设立总理各国事务衙门之前，清朝凡是涉及对外事务，都是由礼部和理藩院管理。而地方上则先后由两广总督和两江总督兼管，这种情况在咸丰末年和同治初年的时候开始产生变化。
早在咸丰十年十二月（1861年1月），恭亲王奕訢、大学士桂良、户部左侍郎文祥奏请设立总理各国事务衙门。按照他们的说法，成立这个机构的理由是：自从洋人到来之后，朝廷一直都没有个专门和他们打交道的部门，都是由地方官兼管，这就难免会出现办事拖沓，导致人家不满的情况，而不满到一定程度，就会用军事来威胁，进而会威胁大清帝国的安全，所以应该成立一个专门处理西方事务的部门。
咸丰皇帝于十二月十日（1月20日），发谕旨批准成立总理各国事务衙门，并让奕訢和大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给“钦命总理各国通商事务衙门”关防。
当时奕訢对于“通商”这两个字颇为不快，于是奏请去掉，得到了咸丰皇帝批准。就这样在咸丰十一年二月一日（1861年3月11日），总理各国事务衙门在北京东堂子胡同旧铁线局正式成立，后来一般简称“总理衙门”，或“总署”“译署”。
总理各国事务衙门的成立，意味着大清帝国结束了在面对洋务问题时，没有专理机构处置的局面。虽然这个机构的成立有咸丰皇帝“权宜之计”的想法在里边：等到洋人撤去，形势稳定后撤销这个机构。但或许谁也没想到，在此后的日子里，这个机构不仅没有撤销，反而成为决定大清帝国命运的关键机构，甚至可以说它的兴衰决定了诸多政治强人的命运。
从总理各国事务衙门的管理人员的结构来看，它颇有些朝廷“洋务内阁”的味道。而总理衙门大臣的名义，虽然规定三种，但所担任大臣曾用过不同名称共六种，分别是：“管理大臣”“管理总署事务”“帮办大臣”“在总署办事”“在总署行走”“在总署大臣上行走”，按照性质划分共有四种：
1.总署管理大臣，即总理衙门的首领，由皇帝特派亲王、郡王、贝勒充任。
2.兼总署大臣，特简大学士、军机大臣或封疆大臣兼任。
3.总署帮办大臣，由内阁部院满汉堂官中选派在总署办理一切事务。
4.在总署大臣上行走，选派部院堂官或督抚大臣充任。
总理各国事务衙门成立之后，贯穿整个同治年间的总理衙门大臣共有十七人，除了奕訢、文祥、桂良三个发起成立者之外，同治五年（1866）以前有七人，分别是崇纶、恒祺、宝鋆、董恂、薛焕、徐继畲、谭廷襄。同治六年以后有七人，分别是倭仁、毛昶熙、沈桂芬、成林、崇厚、夏永镐、沈葆祯。后十四人中，有以“总署帮办大臣”为名义，有以“在总署办理一切事务”为名义，有以“在总署行走”为名义等，实际上就是“总理衙门行走大臣”。
所谓的“行走”，即入值某衙门办事之意。清朝凡不设专官的机构和非走任的官职，都称为“行走”，凡有本来官职而受派到其他机构办事者也称为“行走”。
如果我们仔细留意总理各国事务衙门内的大臣身份，就会发现这个机构内的大臣大部分都是大学士或协办大学士。鉴于这个机构对外洋务的特殊性，我们或许会明白为什么朝廷要调整大学士人员——如果分析当时两宫太后和恭亲王的意图，可以得出一个论断，那就是大清帝国行进到那个历史关头，成立专门对外洋务部门是大势所趋，这个机构内的掌权者又必须是朝廷重臣，所以除了奕訢这个本就倾向洋务的亲王之外，大学士进入这个机构也便顺理成章，因此大学士人员至少是赞成洋务或是“北京派”的官员。
应该说成立总理各国事务衙门，以及充实这个机构的人员，还是能够体现出朝廷的颇识时务，虽然当时很有些迫不得已而为之的意味，但总算是向世界体系靠拢了一步。不过从这个机构所走过的历程来看，它确实经受了一个社会考验的过程。
孟森在《总理各国事务衙门大臣年表》的序言中说：
初立之初，挟有忍辱含垢，大不得己之意……自有中外交涉以来，闭塞之状如此，名为特设衙门，日夜恨其不早裁撤，以为一日衙门尚存，即一日国光不复，此朝野上下当时之意识也。
孟森这段话的意思，除了上述我们说到的朝廷的迫不得已，还暗含说明了这个新设立的机构是英法联军洗劫、火烧圆明园的屈辱产物，同时也办了许多让国家蒙受更多屈辱的事情。
而以今日视角来看，总理各国事务衙门是后来洋务运动中，大清帝国与洋人打交道的专有部门，它的出现意味着大清帝国对外事务开始逐渐正规化，而此前二十年洋人之所以对大清帝国如此蛮横，外交事务方面的不正规也是理由之一。
5.合作政策
调整班子之后的新朝廷，必定会寻找一种新的外交方式。咸丰皇帝在位时，对西方列强始终怀有戒心，即使对洋人妥协屈服，也并不接受洋人的合作政策，以两宫太后和恭亲王奕訢为核心的新朝廷掌权后，尤其是恭亲王奕訢的“洋味儿”背景，使得他们开始反思先前二十多年大清帝国所遭受的屈辱，而没有接受洋人抛出的合作橄榄枝，是其中一个重要的原因。也就是从这个时候起，大清帝国对外关系的理念开始出现重大转折，由对抗转变为有限合作。
西方列强很快就嗅到了大清帝国新朝廷转变的味道，他们依据大清帝国的政治形势变化，也决定采取新的对华政策，即共同支持新朝廷的“合作政策”。同时清政府也确定了在洋务问题上以抚为主的总方针，事实上这不仅是大清帝国对外关系的一个显著变化，也是中国近代对外关系的一个标志性事件。
面对清政府的示好，最先倡导对华“合作政策”的是美国国务卿西华德。1862年2月，西华德指示美国驻华公使蒲安臣说：
对于一切重大问题要协商合作；在维护我们的条约权利所必需的范围内保卫条约口岸；在纯粹的行政方面，并在世界性的基础之上，支持在外国人管理下的那个海关；赞助中国政府在维持秩序方面的努力；在条约口岸内，既不要求，也不占用租界，不用任何方式干涉中国政府对于它自己的人民的管辖，也永不威胁中华帝国的领土完整。
需要说明的是，西华德的这段话虽然是积极寻求与清政府合作，由先前的对抗转变成双方对话，但总的原则依旧是在中国领土上维护其经济、通商利益，本质是用自认为公平的外交行动去掩盖武力掠夺中国的一种手段，从而达到控制清政府的目的。
当时英、法、俄等国都支持美国这个对华政策。事实上除了清政府的示好之外，西方列强之所以转变对华策略，也是源于各国的具体处境。例如美国资本主义工业在19世纪50年代有了显著发展，产品产量剧增，迫切需要海外市场，国务卿西华德甚至公开说：“美国政治经济行动之更大的舞台，是太平洋区域。”
美国将中国市场作为主要目标，可是以当时美国的国力又无法动用武力强占中国，毕竟那个时候的美国还是一个发展中国家。尤其是大清帝国发生祺祥政变的同时，美国国内也爆发了南北战争，这场长达五年的内战，更让美国无法像英、法那样以武力争夺中国利益，但是美国又不甘心放弃在中国的利益，因此为了防止其他列强在中国无限制地扩大利益，其“合作政策”就顺势而出。这种策略既可以保证在中国的利益，又能分享新的特权，还可以改变双方对抗的心理，算是一种很狡猾的外交策略。美国学者丹涅特就评论说：“蒲安臣在其驻华公使任内在中国对外关系方面的最大贡献，就是在1863至1865年这一困难时期实行了合作政策。”
同治三年（1864）七月，蒲安臣将传教士丁帏良翻译的韦登著作《万国律例》送给总理各国事务衙门作为制定对外事务条例的参考，其目的就是想改造清政府处理对外事务时的观念。奕訢如获至宝，认为其中必定有大清帝国可以采纳的地方，于是奏请刊刻这本著作，得到了两宫太后的批准。
同治三年冬，京师同文馆正式出版木刻本的《万国公法》一书行世，虽然这本著作本质是用“和平”“公正”“主权”等虚伪的词汇来掩盖当时的弱肉强食，但以后世的观点看，那个时候西方列强因其自身强大的实力，构建了世界新体系，而且是一种不可逆转的态势，中国要想融入这个体系或者说在这种体系中寻找生存的空间，就必须首先承认“强权即公理”，继而在西方世界主导的国际公法下，寻找自身发展的机会。美国提出的对华“合作政策”事实上对英国也十分有利。英国当时在对华贸易总值中占有70%，由于英国是最早打开中国国门，进入中国掠夺利益的国家，因此它控制了中国的海关管理权和沿海的航运业。在西方列强相继进入中国后，英国肯定不想失去其在中国经济方面的优势地位，但是又无法将其他列强从中国市场排挤出去，而英国商人同时要求政府扩大中国市场，所以英国政府要想满足商人们的利益，就必须维护好中国政府的现有局面，至少是不能让其崩溃。因此，英国驻华公使普鲁斯在美国提出对华“合作政策”后，首先表示最热烈的支持。
继美国为清政府送上《万国公法》后，英国政府遵循美国的控制策略，也为清政府送上了一份意见书。
1865年11月，海关总税务司赫德为总理衙门送上一份名为《局外旁观论》的意见书，劝告清政府制定和实施有利于西方列强的政策。赫德在这篇意见书中要求清政府必须遵守条约，按照条约章程办理一切对外事务。不过与美国人对清政府的态度不同的是，英国人虽然也是建议，但字里行间则透露出一股霸气。
现在某事当行，某事不当行，已有条约可凭，一经违约，即有问故之患……民间立有合同，即国中立有条约，民间如违合同，可以告官准理。国中违背条约，有万国公法，准至用兵，败者必认旧约，赔补兵费，约外加保方止。
若违章，有动兵之举，国乱之灾。违约者，或因不肯照约，或因不能照约。若不肯，必有出而勉强者；若因不能，必有起而代行者。
针对英国在华利益问题，赫德对清政府接下来该做哪些具体事情提出了明确的要求。他希望清政府在对外事务中不应该仅仅是上层的开放，而应该将这种开放态度应用到民生的各个领域，例如“水陆舟车、工织器具、寄信电机、银钱样式、军火兵法”等，事实上就等于在告诉清政府，未来洋人要在中国的土地上修铁路、开工厂、办电报、开银行等开创各项事业。
次年英国驻华公使阿礼国指示使馆参赞威玛妥写了一篇《新议略论》送给总理衙门，进一步要求清政府要顺从西洋列强的意志：
各国在华，都有要务不能弃置，系中华立约，许为相保。如果肯保，深惜力有不及，所言中外互结一也……如果不照条约行事，难免外国干预，各国见必受险，难免干预保全。一国干预，诸国从之。试问将来中华天下，仍能一统自主，抑或不免分属诸邦，此不待言而可知。
他甚至更为露骨地向清政府施压说：
各国大局，系中国一日不能保全，各国一日难免代为承保；而使外国代承其责，实难免外国代为做主，此中国失权危险之处。
他为清政府指出两条路可以选择：
嗣后中国不久必须择定两节之一，或自招外国协同去弊兴利，可以永保自主之权，或仍旧怀疑杜绝，外国亦以疑心相对。
相对于美国温和的“合作政策”，英国虽然原则上也对中国实行合作，但由于先前两次鸦片战争的胜利积累下了足够的信心，因此在对华合作问题上就比美国的态度更为强硬，用施加压力的方式，迫使中国走向合作道路。可以说两国不同的策略，是基于自身的国情以及先前二十年对华关系所做出的必然选择。同样，俄、法两国也是如此。
俄国在对华关系上，是唯一没有动用武力却获得了诸多实际利益的国家，尤其在第二次鸦片战争时期，利用中国与英、法两国的矛盾，占领了中国北部边疆一百多万平方公里领土。俄国人面对大清帝国的新政府，首要任务是巩固这种既得利益。因此驻华公使巴留杰克也对美国的“合作政策”表示支持，并且在此基础上，提出了俄国人对华关系的特有理念：
俄国不曾希图威胁中国的领土完整，若是能再把西方文明像接枝那样接在东方文明之上的政策中与他人合作，那么就觉得愉快了。
我们可以看到，俄国人也是希望用一种温和的方式，去逐渐“劝导”中国人接受西方列强的理念。我们没有证据表明，俄国人是在变相反对英国人的理念，但至少从这段话可以看出，作为和中国领土接壤的俄国，依旧不希望动用武力去解决问题，他们更善于在矛盾缝隙中寻找机会，这也是俄国在对华问题上的一贯作风。
法国当时正因为贵州的教父被杀事件，而与总理衙门进行交涉，这个问题已经交涉了很多年却悬而未决，法国使馆曾经由一位代办人负责商谈赔偿事宜而没有成功，法国人对这个问题十分苦恼。在这样一种背景下，法国新任驻华公使伯尔德密于1863年到任，作为一个有着丰富政治经验的政治家，在美、英、俄三国都表示对华合作的时候，他果断地调整策略，与列强们一起开始了新的对华关系。
应该说大清帝国之所以会在19世纪60年代开始洋务运动，除了因为新朝廷有主动求变的意愿之外，西方列强转变对华策略，也是一个重要的因素。而最先提出改变对华策略的美国，就充当了对华关系具体运作的先锋。
美国公使蒲安臣由于最先提出对华“合作政策”，因此得到了清政府的极大好感，甚至当同治六年（1867）蒲安臣卸任回国时，清政府委任他为“一统办理各国中外交涉事务”大臣，恭亲王奕訢在《派美国蒲安臣权充办理中外交涉事务使臣的奏折》中宣称：
近来中国之虚实，外国无不洞悉，外国之情伪，中国一概茫然，其中隔阂之由，总因彼有使来，我无使往……臣等因遣使出洋，正苦无人，今蒲安臣意欲立名，毅然以此为任，其情洵非虚妄，臣等遂以送行为名，连日往其馆中，叠次晤谈，语极慷慨……臣等公同商酌，用中国人为使，诚不免于为难，用外国人为使，则概不为难……如蒙俞允，诸旨钦派蒲安臣权充办理中外交涉事务使臣。
两宫太后批准了奕訢的奏折，为了避免让英法两国感觉朝廷厚此薄彼，又选了一个英国驻华使馆的官员和担任过中国海关官员的法国人充当蒲安臣的副手，又派礼部郎中孙家谷、海关道志刚会同蒲安臣办理中外交涉事务。
既然将对外交涉事务交给了美国人，那么以美国人为首的中国使团便很自然地先到了美国。蒲安臣在华盛顿代表清政府与美国国务卿西华德签署了《中美续增条约》，共有八项内容，其中最主要的就是关于两国人民自由往来的约定：
大清国与大美国切念民人前往各国，或愿常住入籍，或随时来往，总听其自便，不得禁阻，为是现在两国人民互相来往，或游历，或贸易，或久居，得以自由，方有利益。
事实上，这种表面看上去平等互惠的语言背后，掩盖了美国人在中国享有特权的事实，同时也为后来中国苦力大量赴美国做工铺平了道路。据统计，从1860年到1870年整整十年的时间里，中国人在美国的数量从三万五千人上升到了六万七千人，到了光绪初年，甚至达到了二十万人，进而掀起了一股中国人赴美热潮。
丹涅特在《美国人在东亚》一书中评论说：
西华德由于他的信念和贸易扩张主义者不谋而合，是一个主张廉价劳动的人，1868年的《蒲安臣条约》，其实是一件廉价的劳动条约，写这个文件的西华德似乎对于劳动问题的兴趣也不亚于美国在太平洋彼岸的贸易伸张。当时，他特别关心于承包人无法招募劳工以致太平洋铁路迟迟不能完工这一件事。中国苦力可作为解决问题的办法，但是在供应上有两点危险。一则加利福尼亚的敌对态度日甚一日，一则中国政府虽然漠不关心，可是中国人的离去帝国实际上是违反中国古法的，条约意在一举使中国的移民从根本上正常化，并在美国给予保护。
由此我们可以看出，美国对中国的“合作”主要是出于本国劳动力的需求，而在那个中国刚刚认知世界的特殊时间段里，中国人想要走向世界，就必须首先放下姿态，用廉价来换取立足世界的空间。虽然当时清政府还只是停留在担心再次被洋人打败，而不得不寻求西方节奏的观念里，但《中美续增条约》却在客观结果上让中国人开始走向世界，即使是以苦力的方式，但也终究对中国几千年农耕文明观念开始进行破除，从这个角度来看，《中美续增条约》有其特殊意义。
6.公使驻京
综观19世纪60年代初清政府寻求对外合作的显著标志，当属允许公使驻京。要知道在这个问题上，洋人和清政府已经纠缠了多年。前面我们曾经介绍过，1854年的时候，英、法、美三国公使想与清政府进行修约，其中第一条便提出了公使驻京，结果遭到了咸丰皇帝的拒绝，而后英法两国虽然没能用外交手段解决这个问题，却用武力实现了公使驻京的目的，而且在1858年6月订立的《中英天津条约》第二条写道：
大清皇帝、大英君主意存睦好不绝，约定各大邦和好常规，亦可任意交派秉权大员，分诣大清、大英两国京师。
第三条规定：
大英钦差各等大员及各眷属可在京师，或长行居住，或能随时往来，总候奉本国谕旨遵行……
当时在英、法两国强大的军事压力下，清政府被迫承认了这两个条款。一直到《北京条约》签订后，公使驻京这个问题才最终确定下来。
如果说《北京条约》实现了公使驻京，那么祺祥政变后，随着清政府逐渐开明，洋人看到了可以利用公使驻京的方式从政治上控制清政府的希望。
对于公使驻京这个问题，当时恩格斯评论说：“不难想象，在北京设立常驻使馆将有什么样的结果。请回想一下君士坦丁堡或德黑兰吧。”评论指的是土耳其和伊朗都有过被外敌侵略的历史，外国公使意味着两个国家政府沦为驯服本国人民的工具，也就是说公使驻京这件事也会让清政府沦为洋人的工具。例如当时英国狂热的对外扩张分子阿思本就认为：公使驻京以后，清朝皇帝就可以代替英国士兵执行起警察任务，可以通过各级政治机构镇压具有反侵略思想的爱国人民，也可以用行政手段惩罚那些对外国人不完全驯服的官吏。
以今日视角看，当时公使驻京的确有上述观点和现象的存在，但这并不意味着公使驻京对于近代中国融入世界没有一点作用，要知道当时世界上任何一个被武力轰开国门的国家，都必须经历这种不对等的阵痛。公使驻京也可勉强算是清政府尽快融入世界的一种手段，或者说是一个必经过程，如何尽快度过不对等的阵痛期，才应该是一个政府所应该迫切思考的问题。从这个角度看，祺祥政变后新的清政府开了一个不错的头，但在实现对等的道路上，却走得过于缓慢。
《北京条约》的签订，让公使驻京变为现实，在祺祥政变发生之前，英、法等几个西方国家的公使便陆续来到北京，最早的是咸丰十一年二月（1861年3月）到来的法国公使布尔布隆，次日英国公使普鲁斯也在北京建立了公使馆，四个月后俄国公使巴留捷克也到达北京。同治元年六月（1862年7月），美国公使蒲安臣也到达北京，这四位外国公使便成了中国近代史上第一批驻京的外国使臣。
今天应该有人会认为公使驻京不过是两国正常的外交而已，但前边我们说过，当时清政府和西方列强处在一个不对等的地位，因此不仅清政府自己有一种让人强占地盘的感觉，那些公使们进入北京时也是趾高气扬。
关于西方列强公使进京的情形，恭亲王奕訢的奏折里有着较详细的记载。例如英国专使额尔金在来到北京时，就强占了怡亲王府，奕訢在奏折里详细写道：
该夷总以怡亲王府屋宇宽敞，必欲为将来驻京之馆。并称府内尚有隙地，伊欲自盖房屋等语……现在暂时居住，已属不成事体，设或任其久占，并添盖房屋，更非所宜。
最终还是奕訢设法引导，让其另觅别地。英国人决定将使馆设在宗室奕梁的梁公府，面对英国人已经是“最大妥协”，奕訢不得已奏请咸丰皇帝另赏奕梁一座府邸。
与英国人相似经历的是法国人。初到北京的法国公使，指定要居住在肃亲王府，而奕訢则认为，征收亲王的府邸涉及大清的政体问题，肃亲王是大清的八大功勋之一，其所有府邸都是世袭，当时肃亲王正在出差，这个问题恐怕不好交代，最终在奕訢的斡旋下，将法国公使安排在了东交民巷的景公府。
英、法两国公使刚到北京所表现出来的傲慢态度，让奕訢意识到，公使驻京这个问题不仅仅只是让这些洋人进到北京这么简单，而后所牵涉的是如何通过这些公使与西洋列强合理地打交道，于是在我们前边提到的设立总理衙门的时候，奕訢也将公使驻京的本质问题一并上奏：
无公所以为汇总之地，不足以示羁縻。该夷从前每借口于中国遇有外夷事件，推诿不办，任情狂悖，今设立衙门，该夷已为欣喜非常，自应迅速建立，以驯其性。
奕訢的奏章其实主要想说明，只让公使进京并不是最终目的，通过朝廷的各种运作，让这些公使能够在与列强开展外交事务中，发挥重要作用。
于是在这样一种前期的铺垫下，英国公使布鲁斯、法国公使布尔布隆、俄国公使巴留捷克以及美国公使蒲安臣，正式意义上地成了第一批驻京公使。他们区别于曾经的专使，以一种职业化的姿态，开始充当了清政府外交活动的桥梁。
值得一提的是，外国公使进驻首都，在中国历史上还属首次，因此在那个特殊的时间段里，免不了会引起京城官民的恐慌。当时英国驻华使馆派人向总理衙门告状，据威妥玛的说法是：该国人出行街市，辄遇间杂人等围绕指辱。
威妥玛向清政府施压，要求对使馆进行保护，出入必须有兵丁保护，而且要随时清理闲杂人等。奕訢接受了这个要求。
马克思说过：
西方殖民者在亚洲要完成双重使命：一个是破坏性使命，即消灭旧的亚洲式社会；另一个是建设性的使命，即在亚洲为西方式的社会奠定物质基础。
从这段评述的逻辑起点出发，我们可以得出一个结论：公使驻京是西方殖民者“建设性使命”的一个成果，虽然主观意识是为西方式的社会奠定物质基础，但客观结果也将守旧的大清帝国逐渐拉拽到世界体系之中，除了枪炮的武力威胁之外，和平演变意识形态才能真正持久。
7.帮办海关税务
如果说清政府从鸦片战争时开放对外贸易，那么在经历了咸丰年间的大开之后，到了同治年间则开始由洋人“帮办海关税务”，这也是祺祥政变后，新的清政府融入世界体系所经历的一段路程。
从运行轨迹看，这段历程对于清政府而言颇为曲折。一开始列强们凭借强大的优势，逐渐在华扩大经济利益，而清政府由于还隔离于世界体系之外，对很多问题还认识不清，因此将财政收入最主要的来源部门——海关——让洋人把持。
为了控制中国海关，早在道光二十五年（1845）时，英国驻上海领事巴福尔就以便于外国商人缴纳税款、办理手续为由，向清政府上海海关道台提出将海关办事机构搬到英租界的中心区外滩，当时说“是为了能够对海关实施监督”。道光二十六年（1846），原上海海关改为“江海大关”，专办国内沿海航行船舶的税收事宜，另设“江海北关”专门办理外商征税事务。
到了咸丰三年（1853），上海由于发生小刀会起义，上海县城被占，海关一度处于瘫痪状态。当时英国领事阿礼国以“租界中立”为由，逼走江海北关的清政府官员，并动用军事力量占领了江海北关。不久英法两国共同协商后，公布了“船舶结关的临时规则”，宣称代行上海海关权力，向外国商人征收税款，即“领事代征制”。
对于英法两国这种蛮横的做法，时任上海道台的吴健章在极力与英国领事交涉无果后，于咸丰三年九月八日（1853年10月10日），发出了《关税征收事宜仍按旧例办理》的通告，并找了两艘船，挂上了海关的旗帜，停泊在浦东陈家嘴。同时吴健章照会英、美、法等国领事，宣布两船为临时海关关址，预定在九月二十六日（10月28日）正式征收商税。
然而让吴健章想不到的是，外国商船根本不理会他设立的这个临时海关，驾驶着商船扬长而去。吴健章并不甘心，于咸丰四年正月（1854年2月）又在苏州河北岸租了一所房子，设立“海关办事处”，再次通知各国，可是得到的外国领事的回复是：“要付税大家一起付，有谁不付，大家也不付。”
吴健章看到上海、苏州两地征税不通，于是北上在闵行镇、白鹤渚各设一道关卡，征收出口关税，再次照会各国领事。这一次各国领事开始对吴健章予以反击，认为这是违背条约的行为，绝不承认清政府这种行为，并通知外国商人一律不许向清政府交税。
吴健章看到洋人们的态度开始强硬起来，顿时无计可施。而就在这时候，洋人们看到夺取中国海关利益的时机已经成熟，于是以英国领事阿礼国为首，提出了一个所谓“海关引用外人帮办税务”的说法：人员由各国领事推荐，但是却为中国“服务”，由清政府付给薪金，并且在清政府官员的管理下工作。
咸丰四年五月（1854年6月），由美国公使麦莲出面，向清政府正式提出成立一个由外籍人员组成的税务管理委员会，重设上海海关。清政府当时由于太平天国运动自顾不暇，只能接受洋人提出的这个方案。
六月五日（6月29日），正在租界避难的上海道台吴健章与英国领事阿礼国、美国领事穆菲、法国代理领事伊担达成了相关协议：
兹因关监督深知难得诚敏干练熟悉外国语言之人员，执行约章关章上一切事务，唯有加入洋员，以资襄助。此项人员，应由道台慎选遴委，道台亦予以信任事权，俾资改良一切。
协议签订后，最初洋人打算只派出一名税务司，英、美领事推荐法国领事馆里的史密斯，但法国却不希望只由自己来承担这个任务，因此最后决定由英、美、法三国领事各推荐一人。咸丰四年六月（1854年7月），正式组成“行动联合一致的关税管理委员会”，由法国人史密斯、美国人卡尔、英国人威妥玛组成，威妥玛全权负责一切事务。1855年6月威妥玛辞职，李泰国接替了职务。
表面上看，清政府的海关似乎重建了起来，但却变了性质，成了西方列强敛财的工具。马士在《中华帝国对外关系史》中有过评论：
贸易是侨居在中国的外国商人的生命，保护贸易是驻在那个国家里少数外国官吏的第一职责；在上海口岸，经过这样长久的一种无政府状态时期，贸易终于受到管束。准确地说，中国海关是从李泰国接任后，开始逐渐变为西洋列强敛财的工具的。这是个极富有精力的领事，据说1858年的《中英天津条约》和《通商章程》就是出自他手。他接任后，首先改组了上海海关，并于咸丰九年（1859）在广州又开办了一处海关，又在咸丰十年于汕头设置一处海关。
可以说从鸦片战争之后的1854年一直到清政府总理衙门成立之前，中国海关基本是由洋人把控，这种情况到了恭亲王奕訢主政之后，虽然现状并没有完全改变，但在奕訢的努力下，清政府正在从洋人把控的海关中逐渐分得一杯羹。
总理衙门成立后，针对关税事宜在上海设立了全国性质的总税务司署，这也就意味着关税问题将由政府来统一协调处理。咸丰十年十二月（1861年1月），江苏巡抚薛焕奏请授予英国人李泰国总税务司职务，并请求朝廷协助洋人海关官员尽快立法立规，严查偷税漏税现象。
奕訢得到奏报后，立即上奏两宫太后，得到的批复是同意薛焕的意见。在他们看来，外国税务易于偷漏，如果仅是中国官员追查，很难做到周全，现在正好可以让洋人帮着做这件事，既然薛焕有此请求，可以发给李泰国执照令其帮办税务。
有了两宫太后的批准，李泰国等于合法正式的稽查各口关税，奕訢在《札谕》中说：
查税务司李泰国，曾在江海等关帮办税务，诸臻妥协。今新增通商各口税务，尤宜实力经理，仍派令李泰国帮同总理稽查各口洋商完税事宜……至各口税务司及各项办公外国人等，中国不能知其好歹，如有不妥，惟李泰国是问……所有总税务司之任，原视何国人办理妥善，即责成何国人经理，其任至重。李泰国向来妥慎可靠，是以派令经理。此后该总税务司膺此重任，务宜秉公尽力，始终勤慎，不准该税务司及所用各项外国人自做买卖。倘有办理不善之处，即行裁撤，该总税务司其勿负本爵信任之至意可也……李泰国在上海等关办理税务多年，征收甚旺，且所得薪水极厚，尚不肯从中作祟，滋生弊端。
由此可以看出，清政府虽然依旧是让洋人帮办税务，但是相比于此前的做法，已经开始有了计划性和策略性，开始懂得利用洋人的特殊优势为本国谋利，这是清政府在海关税务问题上的一个进步。
事实上在咸丰皇帝病入膏肓的那段日子里，作为大清帝国代表的奕訢就已经开始了海关税务的筹划和管理。咸丰十一年（1861）二月，他召李泰国到北京协商帮办税务问题，可是李泰国在返回上海后不久，在一次保卫租界的战斗中受伤，不得已停止了一切工作，请假回国休养，在离开之前他推荐赫德作为自己的接替者。
赫德曾经在广东海关担任过副税务司，性格比较谦和，在李泰国的极力推荐下，于咸丰十一年四月二十八日（1861年6月6日）到达北京会晤奕訢，正式于五月二十三日（6月30日）任职中国海关总税务司。赫德上任伊始便将总税务司署由上海迁到了北京。
奕訢同样十分赏识赫德，他认为赫德为人谨慎，而且在税务方面颇有经验。赫德在中国海关总税务司署任职长达四十八年之久，在他任职期间，又新增设海关三十余处，建立了一套符合大清帝国和洋人共同利益的海关制度，甚至可以说就是从赫德任职开始，中国的海关税务运作开始融入世界体系。
据《上海外贸史话》记载，赫德上任后，逐渐改造中国海关的人事体系。据统计，当时海关内班人员中，总税务司、副总税务司、各关税司、副税务司共计六十九人全部是洋人，帮办人员中洋人是二百九十一人，中国人二十五人；外班人员、总巡、验估、验货是二百八十二人，全部都是洋人；扦子手五十人中，中国人只有两个；海班人员中管驾官四十二人都是洋人，中国人员供职的大都是低级职位，例如水手、听差、轿夫、杂役等。而且在海关工作的中国人一律不许讲中国话，公文也不许出现中文。
从当时海关的职能看，虽然它是一个独立体系，但因为赫德的存在，也在幕后对清政府的政治决策有着重要影响，因为赫德还有另一个身份，那就是总理衙门的最高顾问。正像马士在《中华帝国对外关系史》中所说的：
总理衙门那时还没有经验，所以在一切国际问题上，从商议一个条约到解决一个土地纠纷，都经常听取在北京的总税务司的意见并要求他帮助，各省督抚、巡抚、道台也经常和各地的税务司商议，听取其意见而行动。
赫德后来回顾自己在中国的经历时，也说过：
我所主持的工作虽然叫作海关，但其范围甚广……而最重要的是它的领导权必须掌握在英国人手里。
赫德的话虽然反映了祺祥政变后新的清政府依旧没有摆脱让洋人控制海关的局面，但从另一个侧面也反映出，清政府的海关已经率先走在其他领域的前边，主动地融入世界体系之中。即使我们十分清楚在这个过程中，大清帝国由于长时间的闭关锁国，必须要交出“学费”，让洋人分得相关利益，甚至是拿走大部分利益，但这个步子是必须要迈出去的。后来的事实证明，清政府的各个领域已经腐败不堪，唯有海关保持着清正廉明，这不能不说与西方的制度影响有着重要的关系。
以今日视角看，祺祥政变后，以两宫太后和恭亲王奕訢为首的清政府，改变以往道光、咸丰年间朝廷总是被洋人牵着鼻子走的被动状态，开始主动求变，主动向世界体系和法则靠拢，这是一个积极的信号，也是即将开始的洋务运动的一种心理准备和舆论导向。从某种角度而言，主动向洋人靠拢是“同光中兴”的基础，也是让洋人改变对清政府的印象，而寻求一种合作发展的一种策略。
