新中国成立后,我国实行的是无产阶级领导的(通过中国共产党)人民民主专政的社会主义国家。如前所述,由于社会主义国家是人民当家做主,只能采取大多数公民平等享有政治权利的民主共和制政体,而不能采取个人集权或少数人享有政治权利的君主制、贵族制政体。因此,我国当代实行的是人民代表大会制度的政体。
一、人民代表大会制度的历史沿革
人民代表大会制度作为政体是我国的根本政治制度。这一制度并不是凭空产生的,而是中国共产党领导中国人民经过长期革命斗争的奋斗成果和历史的选择。
自1840年鸦片战争失败后,中国逐渐沦为半殖民地半封建国家。为了救亡图存,许多志士仁人上下求索,奔走呼号,各阶级、各阶层、各种社会势力围绕在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式提出了种种主张,展开了激烈斗争。孙中山领导的辛亥革命,推翻了清王朝,结束了几千年的君主专制制度,建立起资产阶级共和国,但由于没能保障广大人民的权利,最终在各种反动势力的冲击下归于失败。历史证明,在中国,照搬西方政治体制的模式是一条走不通的路。
中国共产党从成立之日起就以实现人民当家做主为己任,以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人,创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际相结合,在带领人民推翻“三座大山”的同时,对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践。早在第一次国内革命战争时期,在工人运动、农民运动中就出现了共产党领导下的“罢工工人代表大会”、“市民代表大会”和“农民协会”等组织形式。这是我国人民代表大会制度的萌芽。第二次国内革命战争时期,在革命根据地相继召开了苏维埃代表大会,建立了工农民主政权。1931年11月7日,全国第一次苏维埃代表大会在江西瑞金召开,宣告了中华苏维埃共和国的成立,通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。《宪法大纲》规定“中华苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家”,全部政权“属于工人农民红军兵士及一切劳苦民众”;“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会”,在大会闭会期间,全国最高苏维埃中央执行委员会为最高政权机关。中央执行委员会下组织人民委员会,处理日常政务,发布一切法令和决议案。抗日战争时期,根据国内政治形势和阶级关系的变化,中国共产党提出了抗日民族统一战线的方针,在陕甘宁边区和各抗日民主根据地先后建立起各级民主政权,在组织形式上采取了民主集中制的“参议会”制度,作为代议机关。政权的组成实行“三三制”,即共产党员、进步分子和中间分子在边区民意机关和政府机关中各占三分之一。各级参议会由人民选举产生,各级政府由各级参议会选举产生,各级政府必须执行同级参议会的决议。抗战胜利后,随着人民解放战争的胜利发展,政权组织形式由参议会改为人民代表会议。各解放区逐步召开了各级人民代表会议,开展了人民民主政权的建设。
新中国成立前夕,1949年9月召开了中国人民政治协商会议第一次全体会议,会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》等议案。
《共同纲领》是具有临时宪法性质的重要文献。它在总结民主革命政权建设经验的基础上明确规定:中华人民共和国的性质是人民民主专政;“国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”。新中国成立后,经过过渡时期,召开各级人民代表大会的条件已经成熟,在普选的基础上,1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开,通过了我国第一部社会主义宪法。宪法总纲中明确指出:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”从此,我国人民代表大会制度得以全面正式确立。
二、人民代表大会制度的内涵及性质、地位、作用
人民代表大会制度作为我国的政体,它和人民代表大会是两个相互关联而又有区别的不同概念。人民代表大会是宪法规定的我国各级国家权力机关的名称。人民代表大会制度则是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式,它是一整套我国国家政权的组织制度,即我国当代的政体。人民代表大会制度的内涵不仅包括这一制度的核心内容、根本组织原则,而且包括人大同人民的关系、人大同其他国家机关的关系、中央和地方的关系、民主和法制的关系等方面的内容。具体地讲,就是宪法中规定的七项有关内容:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这一项是人民代表大会制度的核心内容。各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。这一项说的是人民代表大会与人民的关系。各级人大及其常委会实行民主集中制,集体行使权力、集体决定问题,以求真正集中人民的意志,代表人民的根本利益。这一项说的是人民代表大会制度的组织原则和活动原则,也是人民代表大会内部集体和个人的关系。国家的行政、审判、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。这一项说的是人民代表大会与政府、法院、检察院的关系。中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一项说的是中央和地方的关系。在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治,设立自治机关,自治机关除行使一般地方国家机关的职权外,同时依法行使自治权。这一项说的是国家与民族自治地方的关系。国家实行依法治国,建设社会主义法制国家;实行法制统一的原则。这一项说的是国家治理的基本方略,是民主与法制的关系。
根据上述宪法规定,我国中央政权的组织为:全国人民代表大会及其常委会作为国家权力机关统一行使国家权力,实行民主集中制,集体行使职权,集体决定问题;国家行政机关(国务院)、审判机关(最高人民法院)、检察机关(最高人民检察院)由人民代表大会产生、对它负责、受它监督、合理分工、协调一致地工作,保证国家统一有效地组织各项事业。
我国实行人民代表大会制度已半个多世纪,虽然期间走过曲折的道路,特别是“文化大革命”的十年,人大制度遭到严重破坏,但数十年的实践证明,这一制度有自己的特点和优势,显示出强大的生命力和巨大的优越性。集中表现在:第一,本质上的人民性;第二,地位上的至上性;第三,职权上的权威性;第四,党的领导同发挥国家权力机关作用的一致性。
从性质上看,人民代表大会制度作为政体是我国的根本政治制度。它与我国的国家性质相适应,直接体现了人民民主专政的国家本质,体现了一切权力属于人民的原则,是保障人民当家做主、行使管理国家事务权力的基本形式。从地位上看,人民代表大会制度在我国的政治制度和政治生活中,处于首要的决定性的地位,是国家制度的根基和出发点,它决定着国家的其他具体制度和社会生活的各个方面。从作用上看,人民代表大会制度使国家机关得以组织运转,保证国家权力得以正确有效地行使,维护了国家的统一、民族的团结和社会的稳定、健康有序的发展,有利于凝聚全国各族人民的力量,动员全体人民在中国共产党的领导下,以国家主人翁的姿态积极投入到建设有中国特色的社会主义事业中来。因此说,人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度,是党领导人民当家做主的最好组织形式,也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。
要深刻认识人民代表大会制度的性质、地位和作用,还必须正确认识我国的人民代表大会制度与西方议会制的区别。
列宁说:“摆脱议会制的出路当然不在于废除代议机构和选举制,而在于把代议机构由清谈馆变为‘工作’机构。”“如果没有代议机构,那我们就很难想象有什么民主制,也很难想象有什么无产阶级民主制。”按照列宁的观点,人民的国家并不是不要议会,只是不要那种虚假的议会,而是要真正有权力的、有代表性的实际工作的议会。应该说,我国的人民代表大会和西方议会都是代议机构,二者的区别不在于它们的名称和形式,而在于它们的内容和实质不同。主要表现在以下几点:
在组织原则上,我国的人民代表大会制度是按照民主集中制的原则建立起来的,西方议会制是按照三权分立(分权制衡)的原则建立起来的。在议会与其他国家机关的关系上,人民代表大会统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责并报告工作,受它监督。西方国家权力的立法、行政、司法三权分别由不同机关行使,相互制约使之平衡。在组织结构上,我国的人民代表大会,除县乡两级由选民直接选举产生外,其他由间接选举产生,即上级人民代表大会由下级人民代表大会选举产生,全国人民代表大会是由多层次间接选举产生。国外议会的下院基本上是由选民直接选举产生。其次,西方国家的议员是专职的政治家和社会活动家,而我国的人大代表主要是兼职的。
再次,县级以上的人民代表大会设立常委会,作为代表大会闭会期间行使权力的机关,常委会对代表大会负责,受代表大会监督。西方国家议会有的实行两院制,但它们之间不是产生与被产生、监督与被监督的关系,在立法方面不能单独行使权力,只能结合起来行使议会权力。在同人民的关系上,我国的人民代表大会制度是真正体现人民当家做主的制度,人大代表是公民代表而非政党代表,代表要受选民或选举单位监督,选民和选举单位可以依法罢免选出的代表。西方议会制无论如何标榜“民主”,都改变不了资产阶级统治人民的本质;其议员独立行使职权,不受选民罢免。在与政党的关系上,我国人民代表大会是在党的领导下活动,党的领导地位是历史形成的。在西方,政党是通过竞选,在议会中取得多数才能确立领导地位,并且政党作用的发挥,主要是通过议会多数党领袖和议会党团实现的,离开了议会,政党就难以发挥作用。
三、人民代表大会的组织体系
根据宪法规定,我国人民代表大会的组织体系分为两大层次,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。地方各级人民代表大会又分为县级以上的地方各级人民代表大会和基层(乡镇)人民代表大会。
(一)全国人大及其常委会
全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都有自己的代表。全国人民代表大会每届任期五年,每年举行一次会议,由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要,或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议。
全国人民代表大会设立专门委员会。专门委员会是人民代表大会的常设工作机构,在全国人民代表大会和全国人大常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案。目前,全国人大设有民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护、农业与农村等九个专门委员会。
各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,其人选由全国人民代表大会主席团在代表中提名,全国人民代表大会会议通过。在全国人民代表大会闭会期间,常务委员会可以补充任命个别副主任委员和部分委员。
全国人大及其常委会认为必要时,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。
全国人大常务委员会由委员长一人、副委员长若干人、秘书长一人和委员若干人组成。常务委员会的组成人员由全国人民代表大会从全国人民代表大会的代表中选举产生。全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。常委会每届任期同全国人大每届任期相同,它行使职权到下届全国人大选出新的常委会为止。委员长、副委员长连续任职不得超过两届。委员长、副委员长和秘书长组成委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作。常务委员会会议一般每两个月举行一次;有特殊需要的时候,可以临时召集会议。
全国人大常委会下设代表资格审查委员会、办公厅和工作委员会等办事机构和工作机构。代表资格审查委员会是常委会设立专门负责代表资格审查的常设机构,其委员会成员必须是人大代表。办公厅是全国人大常委会的综合办事和服务机构,在秘书长领导下工作。办公厅内设的机构有秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局等。工作委员会是协助常委会办理某项专门性工作的机构。目前,全国人大常委会的工作委员会有法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会。
(二)地方各级人大及其常委会
我国宪法规定:地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。
省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会每届任期五年。